吉林省地处东北平原中心，黑土地肥沃，有松花江流过，水资源充沛，有利于农作物生长，但吉林省农业效率不高，农业生产方式方法与发达省份比相对落后，农产品市场占有率相对较低、有规模的农业生产组织不多，家庭农场没有开展起来。近年来我国市场上产品供给和百姓需求关系发生了较大的变化，吉林省农产品出现难卖的问题，玉米、大豆这些吉林省主要农产品价格下跌，导致吉林农业产量虽然增加，但农民收入增长幅度不大，城乡矛盾和收入分配不均的问题越来越明显，这些问题不仅影响吉林省农业发展，使农产品在全国市场上缺乏竞争力，而且制约吉林省经济结构转型升级，不利于吉林振兴。在这种背景下，吉林省必须遵照市场经济运行规律，满足市场需求，首先对农业产业结构进行调整，找出一条结合吉林农业省情和老工业基地的发展道路，构建现代农业生产企业。

（一）吉林农业产业运用PPP模式设计

1.PPP合作模式的选择依据

吉林省是我国重要的产粮大省，向国家提供的粮食位于全国之首，有效地保障了国家粮食安全，维持了我国农业及工业的持续向好发展。吉林省位于我国黑龙江省和辽宁省之间是农业大省，农业的基础条件较好。吉林省东部是山区，中部是平原，西部是湿地，各地自然环境决定了其农业发展状况各不相同，东部、中部、西部农业发展水平差异较大。近年来我国市场上产品供给和百姓需求关系发生了较大的变化，吉林省农产品出现难卖的问题，玉米、大豆这些吉林省主要农产品价格下跌，导致吉林农业产量虽然增加，但农民收入增长幅度不大，城乡矛盾和收入分配不均的问题越来越明显，这些问题不仅影响吉林省农业发展，使农产品在全国市场上缺乏竞争力，而且制约吉林省经济结构转型升级，不利于吉林振兴。但面临资金方面的问题需要政府给予更多的支持和援助，PPP模式的应用能够联结政府主体与现代农业生产企业，共同推进具有发展潜力和现金流的农业产业融合PPP项目。

根据公共产品理论，农业基础产业具有一定的正外部性，对于保障粮食的增产、农民的增收、环境的改善发挥着重要的作用。农业经营性产业具有一定的盈利性属性，合理布局，精准筹划能够较好地带动地区经济发展。依据多中心治理理论，在一个多元化主体参与的背景之下来探讨农业产业的融合发展，创新了产品只有交由中央权威机构管理或完全私有化后才能有效运作的陈旧观念，便于政府观念、角色上的转变，有效地挖掘民间资本进入农业产业运营和管理中来的必要性和可行性。基于此我们将农业产业对应不同属性划定，来分析PPP模式的合作方式和服务方式。不同的合作方式和PPP实际运作形式可以用图8、图9、图10进行解释。

图8适用于非经营性、基础农业产业，按照公共产品理论界定这类产业属于纯公共产品范畴，不能产生现金的盈利，但社会公益性突出。对于此类项目，传统模式下毫无疑问采用的是政府公共生产、公共提供的方式，在这种模式下政府身兼多职，政府在进行事前考察、事中建设、事后管理方面，明显力不从心，财政支出效益低下，往往事倍功半。对于非经营性项目政府的切入点，应是如何提升财政资金的使用效率，提高公共产品的供给质量，以及完备的后续管理运营监管，基于此种情况设定，再由政府一人身兼数职，明显不科学，所以以此为出发点引入民间资本和企业是必不可少的。政府通过购买公共服务以公开招标的方式选择企业参与到该类农业产业项目全生命周期的运营当中来，政府作为完全责任人的主体职责明显简化，只要承担出资、监督的责任即可，其他的环节交由中标企业来完成，由于中标企业先天就擅长于筹资、采购、经营、管理等环节的履行，所以能更好的提供符合要求，验收完成之后，政府支付之前承诺的全部价款，实现农业产业的基本公益性的作用。在此过程中政府能够集中精力从事自己所擅长的工作，避免不足的领域涉猎，在相互监督、制约中完成目标的设定。

图8　纯公共产品属性的基础农业产业项目

图9适用于准经营性农业产业项目，这部分项目有部分稳定的收益，属于准公共产品的范畴。这类项目在整个生命周期运营过程中相对更容易引导民间资本参与其中，但具体的诱导机制要经过更完善的设计，更好地使之成为PPP模式应用的载体。社会资本追逐盈利，对已经具有一定成本补偿能力的项目，企业有参与的可能性，但同时政府财政补贴资金的配套发放能够提升企业参与的积极性和主动性。这类PPP项目政府应测算、给予部分财政补贴，同时项目的运营还可以通过项目公司向受益者收取相关的费用或价格杠杆来进行成本的补偿。

图9　准公共产品属性的农业产业项目(www.daowen.com)

图10适用于农业经营性产业项目，该类项目具有长期稳定的现金流入，不仅能够完成成本补偿还可以实现一定的盈利。对于此类PPP项目政府参与其中更多的只需要提供政策上的支持和一些优惠举措，项目公司可以通过价格机制设置收取费用的方式提供等价的服务，满足产业项目正常运转。

图10　经营性农业产业项目

（二）PPP合作模式的项目选择

2016年吉林省第一产业增加值1549.26亿元，农业增长率3.8%。其中，农业产值812.60亿元，增长5.1%；林业产65.44亿元，增长0.2%；牧业产值594.13亿元，增长2.3%；渔业产值26.36亿元，增长7.1%。2016年农业种植面积502.16万公顷，下降比率为1.1%。2016年粮食总产量3717.19万吨，增长1.9%，具备农业产业融合发展的坚实基础，可以针对不同类型项目运用不同PPP模式建设。

（1）东部地区深度挖掘长白山特色农业资源潜力，推进人参产业转型升级，将人参产业培育成为东部地区支柱产业；以蕨菜、木耳、林蛙等特色绿色食品资源为重点，开发具有民族特色的有机绿色食品；通化、白山和延边发展人参等中药材深加工制造业，开发从药材种植、初加工、深加工、医药产品研发、市场销售产业链等；深度开发长白山旅游资源，打造敦化金鼎大佛、全面开放珲春和长白边境旅游。

（2）中部第一产业中畜牧业和种植业占主导地位，充分发挥世界黄金玉米带、黄金水稻带的优势，全面改造食品加工工业，围绕玉米、水稻、大豆、杂粮杂豆等精深加工，可以提升畜禽乳精深加工能力，在榆树、德惠、农安等地建立玉米产业园。中部核心地带是我国重要的商品粮基地，不仅承担着国家粮食安全的重要使命，同时又是东北老工业基地的重要组成部分，具有公共产品属性。

（3）西部地区利用湿地资源和未破坏的环境优势，种植无公害的、绿色有机的独具特色的农产品。实施优质油料、杂粮、杂豆、薯类、蔬菜、瓜果等特产基地建设。在白城种植红干椒，在乾安培育绿豆、在盐碱地培植葵花，扩大无污染的绿色特色农产品种植带。利用松原、大安、向海的查干湖、莫莫格、月亮泡水库三大湿地和新建河湖连通工程发展养殖观光旅游。