【森林抚育】

1978—1989年，上海郊区植树造林以“四旁”植树绿化和建设农田林网为主，林地林木养护抚育任务相对较轻。自20世纪80年代末始，郊区相继开展平原绿化等三大国家重点林业生态工程建设，林地面积尤其是生态公益林面积增长较快，林地林木养护抚育任务逐年增加。1990年，郊区幼林抚育面积2 260公顷；成林抚育面积330公顷。1991—1995年，郊区幼林抚育面积年均1 000余公顷。1997—1998年，中幼林抚育面积年均2 000余公顷。1999年，中幼林抚育面积1.12万余公顷。

2002年，全市中幼林抚育面积3.9万公顷。2003年，中幼林抚育面积6.2万公顷。2004年，中幼林抚育面积达21.6万公顷。森林抚育力度逐年加大，抚育面积逐年扩大。

2004年起，上海将生态公益林养护列入市政府出资购买公共服务的“万人就业项目”。当年，全市建立162个林业养护社，安排养护人员6 629名，养护抚育生态公益林。

2006—2008年，上海将低效林改造纳入五项林业政策内容，在嘉定、松江、金山、崇明等4个区县，对低效人工林进行改造，共有5个项目，实施面积为1 333.33公顷（其中嘉定区项目面积245.33公顷因故取消），以补植、更新、间伐、调整为主。各区县积极探索林地抚育办法，崇明县专门成立生态公益林管理办公室，负责全县生态公益林抚育管理工作；闵行区出台实施办法，在造林绿化中优先使用地产苗木，对已建林地实施抽稀留苗，解决林地过密问题；松江区结合林地抚育，推进观光休闲型林地建设，满足市民需求。

2008年1月，市政府办公厅下发《关于本市推进林业建设管理的意见》，以建管并举、重在管理，优化结构、提升质量为指导，提出把林业发展的重点从提高森林拥有量转向提高森林资源质量上来，加强中幼林抚育和低效林改造，逐步提高林地质量和效益。8月15日，市林业局就郊区林地抚育问题向市领导专报，提出以生态公益林为重点，以林业养护社为依托，全面开展森林抚育工作。尽快制定颁发生态公益林养护技术等级标准和养护技术规程，在试点基础上全面推行。将林木间伐工作纳入区县年度计划，加强专业考核，形成森林资源管理长效机制。建立由“林地管理单位提出、市区林业主管部门审核、林木间伐方案社会公示、专业建设队伍实施”的工作流程，规范林木间伐工作，并在浦东新区迎宾大道开展试点。至年底，全市实施低效人工林改造1 088公顷。

2009年5—8月，根据国家林业局下达的封山育林任务，市林业局提出对2005年前营造并经竣工验收的生态公益林实施封育，并相继下发实施办法、养护技术规程（试行）。10月15日，市政府下发《关于本市建立健全生态补偿机制的若干意见》，明确上海建立生态补偿财政转移支付制度，对公益林管理和养护予以补偿，要求建立生态补偿考核工作机制，督促各区县推进林地抚育工作，提高公益林养护管理水平。11月，市林业局下发通知，要求对2008年郊区已全部竣工并通过检查验收的644公顷“四类”公益林（沿海防护林、水源涵养林、通道防护林、污染隔离林）建设项目的林地林木进一步加强抚育管理，提高林木保存率。郊区各区县及相关单位全面施行《GB／T15781森林抚育规程》，对林地实施除草、整枝、施肥、种植绿肥改良土壤、病虫害防治等技术措施，科学插种豆科（无主根性植物），对新造林地每年至少抚育3次，加强对林地林木的养护管理。按照《上海市生态公益林建设技术规程》，施工单位对林木保存率低于95％的补植苗木，对苗木规格不符合质量要求的进行整改，确保建设一块、成林一块。同年，市林业局对郊区109个林地复合经营单位和全市4 423家林业产业企业开展调研，通过数据统计分析，排出7种林地复合经营模式和36个产值居林业一、二、三产前列的企业，形成《上海市生态公益林实施生态高效复合经营的调研报告》，为指导全市林地复合经营提供依据。市林业局对低效人工林改造项目进行竣工验收，全市申请验收项目4个，面积1 088公顷，经检查验收全部合格。全年实施封育面积共666.67公顷，市财政每公顷补贴9 000元。

2010年9月，市林业局、市财政局下发《2010—2012年上海市公益林中幼林抚育项目实施管理办法》。郊区各区县及相关单位在森林抚育和低效林改造中，对林分密度过大、林木没有再利用价值或再利用成本过高的林地进行间伐，间伐后林地郁闭度不低于0.6，保持林相整体结构；对林分密度过大，林木可以再利用的林地进行间挖，用于附近林地的补植；对树种结构不合理、病虫害危害较为严重或存在林隙林窗的林地，更替补植适生树种；对林木生长出现病虫枝、枯枝，影响防汛、防火、交通等情形的枝条进行修剪，对修剪物进行无害化处理或综合利用。全年中幼林抚育共3 680公顷，市财政补贴资金1 656万元。

至2010年，全市森林抚育和低效林改造工作逐步推进，抚育管理渐趋规范，取得较为明显的成效，林木生长趋于正常，林地林分质量和抗自然灾害能力明显提高，林地密度过大的问题得到缓解，改善了林地景观面貌，使林地变得“长得好、走得进、看得起”，初步形成崇明港东、港西公益林，嘉定黄渡公益林，闵行浦江镇公益林，奉贤黄浦江水源涵养林，青浦练塘水源涵养林，松江泖港片林等一批公益林建设管理示范点，为全市林地综合利用奠定了坚实的基础。

【公益林生态补偿】

2001年4月20日，市政府办公厅下发《关于同意上海市实施林业分类经营工作意见的通知》，全市开展林地分类调查工作，将林地划分为公益林和商品林，为落实国家生态公益林补偿基金提供依据。至该年底，全市有林地面积3.8万公顷，根据上海生态环境区位特点，划定生态公益林1.73万公顷，占有林地面积45.5％。划定商品林2.07万公顷，占有林地面积54.5％。

2006年6月5日，市绿化局下发《关于开展生态公益林区划界定及森林资源动态监测工作的通知》，促进建立与生态公益林建设发展相适应的管理体制、投资体制、经营机制、资源培育方式和组织经营形式。全市开展生态公益林区划界定工作，围绕“林有其主，主有其权，权有其责，责有其利”的目标，实行林地分类经营、分类管理。按照生态区位的敏感程度或生态脆弱程度，划定生态公益林，实施最严格的保护。全市林地面积9.3万公顷，划定生态公益林4.6万公顷，占全市林地面积的49.46％。上海生态公益林主要是处于幼龄阶段的人工林，大部分是通过农业结构调整、流转农民土地方式进行建设的，流转造林多为农业比重较大的区县，由于人工幼龄林管理养护资金投入的持续递增，造成这些区县公益林建设和管护经济负担不断加重，迫切需要建立健全生态补偿机制，以统筹城乡协调发展，稳妥化解历史遗留问题，缓解“造林越多、负担越重”的状况，进一步加强生态建设和保护力度。

2008年1月，市政府办公厅发文，要求加强中幼林抚育和低效林改造。抚育资金以“市里补贴一部分，区里配套一部分”的方式解决，以财政补贴的森林抚育带动面上的森林抚育。全年实施低效人工林改造1 088公顷，市财政按照每公顷1.5万元给予补贴。

2009年9月，市政府发布《上海市森林管理规定》，明确上海建立森林生态效益补偿制度，规定市和区、县财政部门应当将森林生态效益补偿资金纳入财政转移支付范围。同时，市政府发布《上海市人民政府关于本市建立健全生态补偿机制的若干意见》，决定以市级公共财政转移支付的方式，正式建立公益林、水源地、基本农田生态补偿制度。明确生态补偿资金主要用于生态公益林的管护和农民承包土地的流转费。市林业局下发《上海市公益林区划指导意见（试行）的通知》，确定公益林的区划范围，主要包括沿海防护林、水源涵养林、通道防护林、污染隔离林、风景林、国防林、母树林、实验林，以及自然保护区内的森林、林木和林地，总面积4.63万公顷，纳入公益林生态补偿范围。同年10月，经市政府常务会议通过，市财政局会同市发展改革委、市农委、市绿化市容局、市环保局下发《生态补偿转移支付办法》，明确生态补偿转移支付是一般性转移支付的组成部分，生态补偿转移支付分配分三步：将一般性转移支付总量分配到生态补偿转移支付中，将生态补偿转移支付分配到公益林等三部分，采取因素法将公益林等三部分生态补偿资金分配到相关区县。同时，下发《上海市公益林生态补偿工作考核办法》，对公益林生态补偿考核内容及分值、考核方法、考核等级等做规定。公益林补偿工作采用百分制考核，实行日常考核与年终考核相结合。考核共设森林防火、有害生物防治、林地管护、林地征占用管理、林业养护队伍建设等5项内容。90分（含）以上为考核一级。2009年，市财政安排公益林生态补偿转移支付资金3.68亿元。全市生态公益林封育333.33公顷，市财政补贴每公顷9 000元。

2010年，根据《上海市公益林生态补偿转移支付工作考核实施细则（试行）》，开展生态公益林补偿考核工作。在各区县自查基础上，市林业局组织市区技术人员组成考核小组，按照《上海市林地保护利用规划（2010—2020年）》《上海市公益林区划指导意见（试行）》，充分运用上海市森林资源规划设计调查成果，采取区县自查与市级抽查、查验资料与现场踏勘相结合的办法，对全市纳入生态补偿的公益林林地面积及养护质量进行核查。2010年，全市公益林生态补偿面积4.63万公顷，一级养护比例为92.76％，市财政安排公益林生态补偿转移支付资金3.72亿元。全市中幼林抚育3 680公顷，市财政补贴资金1 656万元。同时，研究制定生态补偿转移支付资金管理办法。2009—2010年，市财政支付生态补偿资金累计7.4亿元。实施生态补偿机制对于减轻区县财政负担、提高公益林管护水平、稳定公益林面积、保障农民利益、推进林业持续健康发展发挥重要作用。

【林业养护模式创新】

20世纪70年代，上海林业资源较少，除了松江林场、崇明东平林场等少数规模较大的林场外，无规模化大型林地。1979年，郊区有林地面积0.79万公顷，森林覆盖率2.7％，主要林种是经济林和屋前宅后的小片竹林。林地林木养护管理分别由所在林场、苗圃、生产队、农户等负责。至2004年，全市森林面积达5.97万公顷，与1979年相比增长7.56倍，其中生态公益林3.59万公顷，对林业养护管理工作提出全新的要求。同时，城市化以及土地流转造林后形成大量失地农民需要安置就业。

2003年11月，市政府组织实施“万人就业项目”，林业养护项目被列为全市12个“万人就业项目”之一。2004年2月，市农林局、市劳动社保局、市财政局制定《关于本市实施林业养护项目的试行办法》（简称《办法》），启动林业养护项目。在郊区乡、镇和部分农场、农业园区、工业园区及重点片林，以500亩以上生态公益林为单位组建林业养护服务社（以下简称“养护社”），按每20亩左右配备1名林业养护员（以下简称“养护员”）的比例招聘养护员。招聘对象为上海户籍的失业、协保人员和农村富余劳动力，优先招用就业特困人员。养护员收入每月800元（含交通、午餐费补贴），劳防用品费用不超过300元／年，此外享受岗位补贴每月275元、新上岗人员补贴每月200元。2007年5月始以上两项补贴合并为岗位补贴，养护员人均每月475元。(www.daowen.com)

同时，市农林局成立万人就业林业养护项目指导小组，下设办公室，挂靠在市林业总站，负责全市林业养护项目的指导、协调和管理，以及养护员培训实施方案的制定和组织工作。各区县林业主管部门亦成立指导小组，负责辖区内养护社业务指导和日常管理。市林业部门会同上海市职业技能鉴定中心组织实施养护员考核鉴定工作，养护员经考核合格，取得市劳动社保局统一印制的“岗位培训合格证书”。

2004年3月18日，副市长周太彤到嘉定区菊园养护社，为全市首家养护社成立揭牌。3月25日，市政府在菊园生态林召开林业养护万人就业项目推进会，周太彤要求各级政府做好组织发动工作，落实各项政策和配套资金，因地制宜做好区域内劳动力余缺调剂工作。养护社为政府出资购买服务的非正规就业劳动组织，主要承担生态公益林日常管护、林业有害生物监测预报防治、林地间伐抚育、森林安全巡查、“四旁”林建设养护、林地复合经营等工作。同年，按照“公开条件、自愿报名、择优录取、持证上岗”的原则，全市核定养护员1.25万名，建立养护社162个，培训7 200人，安排上岗6 629人，其中80％为失地农民。至2005年年底，全市经培训合格、持证上岗的养护员达12 265人。至2006年年底，全市建立养护社177个，招聘养护员1.25万人，其中农村失地农民11 447人、失业人员966名、下岗协保人员87人。养护生态公益林1.63万公顷。涌现出一批管理规范、特色鲜明、成效显著的养护社。

2007年1月，市绿化局（市林业局）发布《关于授予嘉定菊园林业养护服务社等25家林业养护服务社荣誉称号的决定》，授予闵行浦江养护社等5家养护社“上海市最佳林业养护社”称号；授予闵行吴泾养护社等15家养护社“上海市优秀林业养护社”称号；授予松江石湖荡养护社等5家养护社“上海市特色林业养护社”称号。12月，经市政府同意，2007—2008年度新增养护员5 500名。至年底，全市林业养护等级工有5 129人，其中高级工46人、中级工895人、初级工4 188人。养护员逐步适应了从种稻种瓜种菜到养林护林、从分散务农到集中劳动的转变，并逐步形成了以植保员、修剪员、安全员为核心的专业骨干队伍。

2008年1月，市林业局下发《关于进一步加强本市林业养护项目工作的实施意见》，在嘉定区召开上海市万人就业林业养护项目工作会议，授予闵行区浦江生态片林等5个养护段为“2007年度上海市生态公益林养护示范段”，授予闵行区六磊塘河道防护林等7个养护段为“2007年度上海市生态公益林养护标准段”。5月，市劳动社保局、市财政局下发《关于调整本市万人就业项目等公益性岗位从业人员收入标准的通知》，适当提高全市公益性岗位从业人员月收入标准，与上海市最低工资标准的调整同步实施。至2008年10月底，全市养护社增加至183个，养护员增加至17 479人。

2009年1月20日，国家林业局局长贾治邦在《关于上海林业养护社情况》的调研报告上作批示：林业养护社这种形式可进一步探索研究，上海的做法很有启发。再跟踪了解，待成熟后推广到别的地方或其他城市。同年，市林业局分别在奉贤、金山、嘉定和青浦4个区举办10期护林员初级工培训班，有397名学员参加了培训。

上海市万人就业林业养护项目是建立生态公益林管护长效机制和模式创新的有益探索，取得了明显的成效。全市林木保有率从80％提高至95％，林业有害生物成灾率多年控制在4.5‰以下，非法占用林地、乱砍滥伐林木等现象得到有效遏制，野生动植物保护管理得到有效加强；养护社先后吸纳农村富余劳动力和小城镇下岗、协保人员2万余人次，养护员享受全市职工最低工资标准，其中参加城保、镇保、农保或协保等保险的占98％，为缓解社会就业压力、促进农民增收、保持农村社会稳定发挥了积极作用；养护员经过培训和锻炼成为上海林业服务体系的有机组成部分。2010年上海世博会期间，在浦东新区、嘉定、松江和闵行4个区，选择条件较好的养护社组建4支林业有害生物应急防控队伍，为确保世博会生态安全发挥了积极作用。

全市养护社运行管理方式有三种类型。其中由乡镇农业服务中心管理占65％，养护社挂靠在乡镇农业服务中心，社长由农业服务中心分管主任或乡镇林业站负责人兼任，服务中心负责养护员的管理和日常开支，养护社承担生态公益林养护管理；纳入企业管理占24％，养护社社长由企业经营者担任，企业负责养护员工资补贴和奖金，养护社除了承担生态公益林养护工作外，还要完成企业安排的绿化养护工作；由乡镇（园区）直接管理独立运行占11％，养护社由乡镇派员担任社长，由镇政府直接管理，资金由镇政府负责安排，养护社除了承担生态公益林养护工作外，还负责镇区绿化养护工作。

2010年起，市人力社保局在松江区开展万人就业项目管理模式调整试点，对各乡镇的万人就业项目进行整合，将林业养护、河道保洁等万人就业项目整合成一个综合服务总社，由当地政府统一管理。至2010年，全市养护社167家，其中郊区县161家、光明集团6家；在岗养护员17 189人，其中高级工189人、中级工1 912人、初级工8 270人；中级职称12人、初级职称17人。养护员中参加城保、镇保、农保或协保等不同形式保险的占97.56％。养护社管护林地面积2.42万公顷，其中生态公益林1.96万公顷、郊区城镇林地0.32万公顷、社会造林0.03万公顷、其他林地0.11万公顷。人均养护林地1.41公顷。管护的公益林面积占郊区公益林总面积的29.04％。有46家养护社被评为星级养护社，其中三星级2家、二星级6家、一星级38家。

表2-7　2010年上海市林业养护社统计表

续　表

说明：数据来源于上海市林业总站。

菊园林业养护社　2004年年初建立，隶属上海市嘉定区菊园新区，承担167公顷防护林，17公顷街道绿化、公园、广场绿地，4 500多棵行道树的养护管理。3月18日，副市长周太彤参加养护社揭牌仪式并看望养护人员，揭开上海市“万人就业”林业养护项目工作序幕。新区管委会给予养护社每平方米林地1元的养护补贴费，先后投入100多万元，为养护社添置运输车、工具车、抽水泵、草坪机、绿篱修剪机等机械设备，配置400平方米林业管理用房和相应的工具配套用房。2007年1月，市林业局授予其“上海市最佳林业养护社”称号。2008年5月，养护社建立党支部，为全市第一个林业养护社党支部。至2010年，养护社有142名养护员，其中管理人员10人，高级工1人、中级工39人、初级工27人。

青浦区练塘镇泖河林业养护社　2004年11月成立，主要承担泖河生态林（区域面积）681.16公顷林木养护管理，养护员人均养护林木约3.33公顷。养护社由练塘镇镇属九洲园林公司管理。随着苗木生长养护工作量逐渐减轻，养护社在养护林木的同时，利用香樟、银杏、桂花等长势较慢的林间空地，种植瓜果蔬菜，利用泵站看护人员吃住在泵站的有利条件养羊，开展多种经营。2006年，养护社创收12.59万元，2007年，创收15万元。开展多种经营，提高了养护员积极性和林地养护质量。2007年1月，市林业局授予其“上海市特色林业养护社（生态片林）”称号。至2010年，养护社有养护工189人，其中管理人员8人，高级工1人、中级工2人、初级工72人。

崇明县新河镇林业养护社　2006年11月成立，隶属于崇明县新河镇林业工作站，负责全镇1 767.8公顷林地养护管理和病虫害防治，其中，生态公益林766.67公顷，“四旁”植树280公顷，公共绿地30公顷，经济林和苗圃328.8公顷，农户竹林地300公顷，一线堤防林地59.33公顷，园林绿地3公顷。养护社有简陋办公用房及仓库227平方米和摩托车1辆、电瓶车1辆、三轮车19辆，电脑与复印机各1台、对讲机2台，以及担架式喷雾器20台、打孔机9台、高枝油锯7台、草坪机1台、高压水泵2台。2008年，国家林业局、国家发展改革委和市林业局对养护社进行验收，给予了“管理制度完善、站风站貌良好”的评价。2009年，市绿化委、市人力社保局分别授予其“2007—2008年度上海市绿化先进集体”称号。至2010年，养护社有411名养护员，其中管理人员4人，高级工1人、中级工24人、初级工322人。

南汇现代农业园区林业养护社　2004年11月成立，负责园区内306.67公顷生态片林养护管理。养护社建立后，逐步完善奖惩、岗位、违纪处理规定，以及档案管理、防灾预案、养护日志等制度，实行专人养护管理，经费专款专用，形成长效管理机制。养护社针对养护面积大、任务重的特点，划分养护区域，将养护员分成4组，工作分包到人，责任落实到人，定期对养护员考核，以考核结果作为奖金发放依据，确保养护工作全覆盖。园区实行科学规划、优化配置、分类管理，在林相结构、林木生长、林地卫生、病虫害防控、杂草控制、基础设施等管理中，做到树木疏密得当、层次分明，无枯枝残叶和败花，无垃圾堆放、堆物、乱搭建，无大面积病虫害，无检疫性病虫，绿化内无杂草，园区绿化环境得到明显改善。2007年1月，市林业局授予其“上海市优秀林业养护社”称号。至2010年，养护社有养护员60人，其中中级工26人、初级工18人。

奉贤海湾南区林业养护社　2004年成立，承担海湾旅游区66.67公顷林地林木养护管理任务。养护社建立完善22项规章制度，装订成册，人手1份，养护管理工作实现有章可循、按章办事。2006年，海湾旅游区引进种植加拿利海枣8 0006棵，部分加拿利海枣因带有红棕象甲虫卵导致枯萎死亡，养护社及时采取防治措施，把病虫害消灭在萌芽状态，减轻了加拿利海枣的损失。根据养护作业面积大，且分布在旅游区各个景点和道路两侧的特点，养护社将养护员分为10个作业组，加强日常养护工作考核，作为核发奖金的依据；养护社经常利用雨天，邀请专家讲授林业养护专业知识，制定学习奖励措施，调动了养护员的积极性。2006年起，养护员奖金列入政府财政预算，每年递增15％。2007年1月，市林业局授予其“上海市最佳林业养护社”称号。2009年4月，养护社和林业绿化管理中心成立联合党支部，此后相继成立工会、妇女、治安、青年等组织，开展一系列爱心活动，稳定了养护队伍。2009年，养护员奖金递增18％，年收入达到人均21 860元。在奉贤区养护社工作考核评比中，养护社连续三年名列第一。2010年，养护社有养护人员111人。