机场的生产生活服务设施的建设与运营也常常被认为是另一条产业链。它包括行政管理设施群、生活（居住、商业）服务设施群、文化体育、教育培训、休憩娱乐设施群等，实际上是一个综合型的城市建设。

新机场要在一片无人的土地上建设一座新城总是非常困难的，往往会依托一个城镇来开始规划建设，这其实是绝大多数机场采用的方法。还有一种方法就是利用机场的其他产业链，使之形成合力，共建一个航空城（案例4-9）。

老机场的改造更新及其机场周边地区临空产业的开发要远较新区的开发困难得多，在政策机制上需要我们有更多的创新与突破。宏观上，着眼于全局做好“顶层设计”，保持公益性与营利性的平衡，确保区域总体功能定位的落实；微观上，又要保持政策的灵活性与适应性，最大限度地激发原有主体，特别是民航企业的参与积极性。摸索形成与所在地区发展需求一致且符合机场临空经济区自身发展规律的政策（案例4-10）。

案例4-9　浦东国际机场商务与生活园区开发策划

2015年底，我们完成了“浦东国际机场商务区开发策划”。这次开发策划的对象区域是在原“浦东机场东工作区商业开发地块”范围内（图4-12）。核心区域是东启航路、东远航路与机场大道合围而成的区域。我们把该区域命名为“浦东机场综合商务园区”，简称“浦东机场商务区”。商务区北侧为居住生活区。

图4-12　浦东国际机场商务园区开发策划

经过15年的规划建设，到2016年浦东国际机场的旅客吞吐量已经达到6 600万人次、货邮吞吐量350万t，建设中的卫星厅工程竣工后，浦东国际机场的旅客吞吐量将超过8 000万人次。特别是浦东国际机场商务区东侧的东货运站、南侧的航站楼、西侧的地铁站和长时停车楼、北侧的高尔夫球场都已投运，迎宾大道西侧的机场工作区已经初步形成，浦东机场商务区开发建设的时机日趋成熟。

浦东国际机场商务区紧邻机场航站区，在具备基本的航空城商务区功能的同时，为了避免与上海市其他商务区同质化竞争，策划报告提出了与航空运输对接，直接服务航空关联产业的定位。由于浦东国际机场远离市中心，浦东国际机场商务区能否成功的关键要素是“人气”，策划报告提出了围绕临空产业交易中环节可能衍生的服务，打造航空专业市场的概念。因此，浦东国际机场商务区的核心功能定位为“航空专业市场（展、销、售）及其相关的商务、会展、办公、酒店、休闲购物、餐饮美食、停车、配套公寓等服务设施”，其开发愿景如图4-13所示。

图4-13　浦东国际机场商务园区开发愿景

同时，为了加强浦东国际机场商务区与机场内各功能设施的交通联系，提高旅客、工作人员来商务区的便捷性，策划报告提出了引入陆侧轨道交通，实现航站区、商务区、东货运区、住宿区、航空公司基地、长时停车设施、码头等之间，以及商务区内部的无缝连接，大幅度推进陆侧开发设施的一体化进程。

策划报告对该土地的四种取得方式，即“划拨”“协议出让”“招拍挂”“作价出资”，进行了精细的量化评估，认为从利益最大化角度首先推荐选择作价出资取得相关土地的开发权（次推“协议出让”）。所谓土地作价出资是指在完成规划方案、土地变性后，土地使用权以资产形式，由市政府相关部门作价出资入股机场集团公司。该方式的优点是土地以资本金方式注入，上海机场集团公司无须再交土地出让金。得到土地后，上海机场集团可以通过土地转让或随后建成的设施转让来融资，投入浦东机场后期工程中。该方式操作的主要问题是土地作价评估价值较难达成一致，且土地规模较大，操作有一定难度。

在取得商务区开发用地后，策划报告主张机场集团公司应与国内TOP10的开发公司之一合资合作，建立一个投资开发的平台型“浦东机场商务区开发公司”，负责该区域的开发工作。该商务区开发公司可以根据不同功能设施的开发特征，选取相应的投融资模式和公司治理方案，包括经营管理外包、特许经营、整体或部分产权出让等。从而实现上海机场集团的整体发展战略：对于非核心业务原则上退出直接经营，转而联合专业投资开发商，成立一批合资合作的项目公司来建设运营相应的设施、设备、系统。例如会展、展销、商务办公、酒店、公寓、商业服务、休闲娱乐等设施。

对于商务区内各个项目的融资模式和公司治理，以及具体的土地开发工作程序，我们要关注以下问题：

（1）由商务区开发公司牵头编制商务区开发规划和项目策划后，向市政府汇报，使之与上海市国际航运中心、贸易中心的发展相协调，与上海航空枢纽的建设目标相一致。

（2）针对容积率等问题进一步开展修建性详细规划的编制和报批工作。

（3）研究并实施获取土地使用权的策略，在满足操作可行性的前提下，实现利益最大化。(www.daowen.com)

（4）寻找专业的合作伙伴单位，以期借此带来入驻商家与商机，同时适当分担开发风险。

（5）为每个项目选择并详细策划融资模式、公司治理模式和建设运营模式。

（6）要特别关注陆侧轨道交通设施的规划建设对商务区发展和各项目开发的影响。

案例4-10　上海虹桥机场东片区的改造与更新

虹桥机场东片区的改造和更新与浦东国际机场商务园区的开发是不同的，它是老机场改造与升级，是机场周边的城市空间进行的功能更新，这是另一个全新的课题。虹桥机场东片区紧邻虹桥机场1号航站楼，权益主体多元，功能定位复合，其更新改造需要考虑的限制因素较多，各方利益平衡也更为艰难。如果简单沿用既有政策，会给整个片区的系统性开发带来许多困惑与周折。因此，在虹桥机场东片区改造进程中，尝试了很多带有创新性的政策。

虹桥机场东片区由机场工作区边界线、北翟路、环西一大道、沪青平公路围合而成，面积约4.21 km2，内含虹桥机场1号航站楼。该地区内存在功能过于单一、基础设施老化、形象风貌欠佳等一系列问题，亟待系统化地更新改造。2013年市政府正式批复的《虹桥商务区机场东片区控制性详细规划》中明确提出机场东片区的改建目标是建设成为上海乃至全国的“现代航空服务示范区”，其主要功能为对外交通、航空服务、主题商务办公等。

虹桥机场东片区改造，与普通城市更新相比有着一些特点和难点：

（1）虹桥机场东片区内除长宁区政府和铁路局所属土地外，其余大部分属于上海机场集团、东方航空、中航油、民航华东局、华东空管局五家驻场单位。各家单位土地权属关系相互犬牙交错，在同一控制性详细规划单元地块中往往有两、三家土地并存，并且还留有很多尚未解决的历史争议。

（2）虹桥机场东片区土地最初基本都服务于运输保障功能。但是随着城市化扩张，机场目前已经完全融入主城区，从而必须完成从机场向“机场城市”的转变。因此，虹桥机场东片区一方面必须继续确保航空基础保障功能，另一方面又要依托空港开发一定体量的城市商务设施。反映在规划用地结构上，从原先单一的交通运输用地，调整为经营性用地与交通用地并存交织，同时经营性用地在开发过程中还必须优先保障临空型产业的发展。

（3）由于上述特点，虹桥机场东片区的更新改造如果按照既有的土地开发模式及政策路径，势必会遇到诸多障碍或问题。如果按照正常的划拨用地转为经营性用地程序，则必须经过“统一收储→公开招拍挂→竞争性拿地”的程序，如此可以同步解决权属分散的问题。但是由于东片区内大量建筑仍然承担着航空保障职能，必须维持运转，短期内要完成收储形成“净地”几乎不可能。而且五家驻场单位均非以房地产开发为主业，也没有直接参与土地市场的经验，未来能否参与东片区的升级改造，存在极大不确定性。驻场单位很可能对东片区更新改造采取消极态度，宁可维持现状不动。如果完全照搬市场化的土地开发模式，拿到地的企业必然按照商业逻辑进行开发，未来是否能充分确保航空保障功能、扶持临空产业发展也存在一定未知数。这就是我们面临的难点之一。

（4）作为一个成片区域的整体转型项目，由于区内权利人分散，按现行模式应建立以区政府主导、原土地权利人参与的“联合开发体”作为实施主体，原权利人不得单独实施开发。但是东片区五家驻场单位性质各不相同，其中两家为政府机关，两家为功能性国企，一家为竞争性国企，各自目标差异很大，显然不可能参照上述“联合体模式”实施开发。这是我们面临的难点之二。

针对上述特点和难点，上海市政府决定东片区改造既不沿用单一运输功能机场的开发模式，也不套用纯市场化的开发模式。通过市区两级政府相关职能部门及各家驻场单位在规划、土地等政策方面的很多有益探索，建立了一套所谓“东片区开发模式”：

（1）建立土地置换平台。由上海市政府牵头成立了“上海虹桥商务区东片区综合改造指挥部”，下设办公室，以此作为一个综合协调平台，在土地置换、统筹开发等方面发挥协调作用，平衡各方诉求。同时明确，在土地置换过程中，以占地面积较大的上海机场集团为“置换平台”，统一与各家驻场单位开展双边磋商。这样就从总体上减少了工作难度与摩擦。

（2）创新土地供应模式。根据“沪府（2013）98号文”的精神，东片区采取了“先收回后供地”和“双评估补地价”的特殊土地供应模式。这一模式的要点和基本程序是：①先由驻场单位自行协商土地置换及补偿事宜，达成一揽子置换协议，实现控规单元地块内的权属规整；②由长宁区规土局统一将相关地块收回；③对于仍保留划拨用地性质的，未来由区规土局仍以划拨方式供给用地单位；④对于控制性详细规划确定经营性用地，由相关单位递交用地和补地价申请，区规土局核发供地批文定向供给用地单位。补缴的地价差额则通过“双评估”方式（即批准改变时的新土地使用条件下土地使用权市场评估价格与批准改变时原土地使用条件下剩余年期土地使用权市场评估价格的差值）确定。土地供给模式的创新——双评估补地价如图4-14所示。

图4-14　土地供给模式的创新——“双评估补地价”

与通常模式相比，该模式的特点在于：减少了土地权属转移的不确定性，并且“双评估补地价”方式使土地实际获取成本适度低于市场均衡水平，从而最大限度地激发了驻场单位的积极性。同时，由于最终取得土地的单位均为民航主业相关企业或机关，尽管缺乏房地产开发的经验，但对航空产业无疑有着更深的理解，在培育航空相关的临空产业方面更有着独特的资源优势，可以在更大限度上确保公共利益的实现。