龙小宁^[16]

首先祝贺今年的张培刚发展经济学优秀成果奖获奖者，两年前我也非常荣幸地获得了这个奖项，感谢张培刚发展经济学研究基金会和各位评委同行！今天我的演讲题目是“法治经济与营商环境”，想以这个题目作为框架向大家汇报一下我近期的一系列研究成果。我的研究领域是实证微观研究，有时使用企业数据，有时使用个体数据，针对具体经济问题进行分析，但研究的过程中会发现一些总体性规律，可以在统一的研究框架里进行总结。

我演讲的出发点是：现在我国经济面临着要进行高质量发展、要创建现代化经济体系的新挑战，而在现代化经济体系的建设实践中有一系列新要求。新要求体现在几个方面：发展目标从原来要解决有无问题，变成现在要解决好坏问题；追求目标从原来的增长速度、经济总量，变成当前的经济发展质量和经济结构转型升级问题；总体目标也从单一经济增长转变为经济社会文化等领域的全面发展。如果这是我国经济发展的新目标，那么从评价体系来说，就需要从单维标准转变为多维标准。以前通过GDP这样的单维标准来考核地方政府，但现在需要转变为多维考核标准，让人民可以享受更好的教育、医疗保障、工作、生活以及精神文化环境等。为什么要讨论这个问题？原因是如果现在要推行的是内涵式增长和高质量发展，那么应该怎样制定一套新的指标体系？或者说有效的考核指标体系？我想讲一个观点，市场机制应该是这样一套最好的考核指标体系，它可以为高质量发展和现代经济体系的建设提供最基本的指标体系和经济体制。

接下来我要讲有为政府在新的模式下应该起什么作用。为什么要讲有为政府？如果要依赖市场机制来提供最基本的指标体系，那么就要求有公平基础上的市场竞争，只有这种公平的市场竞争才能够真正保证现代化经济体系的建立，以及新的经济增长模式的顺利推进。讲到市场竞争，就需要提及“市场失灵”，可以理解为如果市场竞争不能在公平环境中开展就称之为市场失灵。我想强调的是不仅有市场失灵，还可能有政策失灵，这与政府规制有关系。这样，我就引申到政府作用或者政府与市场的关系是什么。“市场失灵”之所以加上引号，根本原因是当我们说“市场失灵”的时候，并不是说因为市场去做这件事情失灵了，所以市场就做不好，而是说另有一些更加根本性的原因。而最根本性的原因是竞争不能在公平机制中充分展开，所以出现了“市场失灵”。

如果政府要起作用，那应该怎样起作用？政府的涉入并不能自动解决“市场失灵”的根源问题，即竞争环境不公平的问题。我的观点是：只有当政府规制或者政府政策能够有针对性地解决市场竞争无法公平开展的问题时，政府才能成为推动经济高质量发展的有为政府。举一个例子，有的时候政府可能没有帮忙解决“市场失灵”的问题，比如说有时候反而有规制失灵的情况，最具有代表性的规制就是市场准入规制，比如很多行业有准入要求，不是可以自由进入的，造成了行政垄断，这个时候规制就没有帮助解决“市场失灵”的问题。

接下来我想讲另外一个观点，在逻辑上与前面的观点是递进关系。一个有为政府要起的最关键作用是什么？我觉得政府发挥有效作用的根本途径，实际上就是要帮助市场来创造企业公平竞争的环境，用一句简单的话说，有为政府最应该打造法治化的营商环境，这才是有为政府的最根本作用。法治化营商环境，既是企业进行公平竞争和经济健康运行最有效的保障，也是有为政府发挥作用的根本性途径。那么什么是法治化营商环境？重点讲法治化的特征，也就是说法治化营商环境应该是明确的、公开的、稳定的、公正的，意思就是要推行的是一种普惠性的待遇，而不是那种有差别的优惠性政策，比如说对有些企业更好、对有些企业更差，这里的有些企业有时候是外资企业，有时候是内资企业，有时候是民营企业，有时候是公有制企业。接下来，用我们研究团队近年来开展的两个方向的研究成果来更具体地与大家探讨这个问题。

第一个研究方向是营商环境的质量和影响。营商环境一般有很多质量衡量指标，比如可以用税率、费用负担、法治的保护程度等来测度。我们最近在和世界银行进行的一个合作项目（Long，Xu and Yang，2018）中发现，营商环境质量的差异性反而比营商环境质量的平均水平更为重要。举个例子，企业在做投资决策时会考虑到它的税收平均水平，但对它来说更重要的不是税收的平均水平有多高，而是税收水平是否存在差异性，在时间维度上会不会变化，跟其他企业相比会不会有差距。这个差异性实际上是更重要的决定因素。

给大家看一系列的数据结果来重点说明这个问题。首先看表1，给出的是法庭使用对企业业绩的影响，我们用几个变量指标来测度企业的业绩：第一个是企业是否做创新，用R&D占销售额的比例来量度；第二个是投资率；第三个是申请的知识产权数量，比如说专利的数量；第四个是ROE；第五个是ROS。第四个和第五个指标是盈利指标。括号内的这些数值表示在统计意义上具有显著性的结果。

表1　法庭使用与企业业绩

注：数据来源详见Long，Xu and Yang（2018）。

解释变量主要有两个，一个是用法庭平均使用率作为一个地区法律保护水平的指标，如果对法庭的使用频率越高，就表明企业越信任正式的法律体系；另一个是用法庭使用率的差异性指标，即差异系数CV来作为一个地区法律歧视的衡量。如果看一个地区对法庭的平均使用频率，没有什么显著的影响；但是如果看差异性指标CV，这个指标对其中一个企业业绩指标——投资率有负的显著影响，也即如果这个企业所在的地区，大家对法院的信任程度是不一样的，有的人用得很多，有的人用得很少，也就是这个地区法院可能有歧视性待遇，那么企业的投资就更少。

接下来的表格数据也是差不多一样的结构，唯一的区别是解释变量的不同。表2是关于对法庭满意程度的影响。唯一显著的结果还是来源于差异性水平，有些企业特别满意法院的判决，另外一些企业则特别不满意，说明有歧视性的待遇，因而对业绩有负的影响。(www.daowen.com)

表2　法庭满意度与企业业绩

注：数据来源详见Long，Xu and Yang（2018）。

再看一个指标——税率（见表3），税率越高，业绩越差，这是我们可以预测的。但实际上更显著的是第一行对应的指标，也就是说对比平均税率是负向影响，税率差异性负向影响更大。政府对企业的待遇越是差异性、歧视性的，企业越没有信心，业绩就会越差。

表3　税率与企业业绩

注：数据来源详见Long，Xu and Yang（2018）。

接下来，我们使用费率的两个指标，得到同样的结果。再看一个招待费用指标，经常被用作腐败的度量指标，也发现差异性指标很明显是负向影响。也就是说，企业对歧视性待遇的担忧远远超出对平均负担水平的担忧。最后，我们关注融资渠道这个指标，结果也是一样的，融资多对企业有正向影响，但如果有歧视性待遇就有负向影响。这就是第一个研究方向的结果，我主要是想讲一个结论：歧视性待遇对企业伤害是最大的。

我们的第二个研究方向是创新，我想用这方面的一系列研究，向大家汇报另外一组结果。目前主要有两种办法鼓励创新，一是通过对知识产权进行普惠式的保护，二是如果企业有创新，可以由政府提供补贴或降税，这是一种歧视性待遇。如果是普惠性的关于制度环境的改善，就可以得到长期稳定的正的影响；但如果使用的是创新激励政策，企业有专利就可以给予补贴或降税，那么我们会发现，专利数量的确增加了，但是平均质量却下降了。

具体来说，我们发现如果降低创新市场中介组织的准入壁垒，简政放权，那么可以有效促进创新（龙小宁，林菡馨，2019）；如提高知识产权保护水平，比如通过当地版权免费注册对版权增强保护，可以对创新产生正向影响（王俊，龙小宁，2016）；再比如，通过专利执行保护试点对专利进行更好的保护，也会对创新有正向影响（龙小宁，林菡馨，2018）；我们甚至还可以直接计算出更好的知识产权保护有多少经济价值，结果呈现在我们刚完成的一篇文章中（龙小宁，易巍，林志帆，2018）。反过来，如果研究各地政府推行的专利激励政策，我们发现专利的平均质量却在政策实施后显著下降了（龙小宁，王俊，2015），实际上这正是差异化对待的弊端所在。

前面讨论的实证研究有两个：一个是营商环境研究的相关结果，另一个是创新领域中各种不同的实证研究。这些研究发现，按照规则办理的原则要优于酌情处理的原则。酌情处理原则的优势在于它很灵活，比如说要发展某个产业、某类企业，就可以得到一些优惠待遇来推动。但是问题在于，经济主体在决策中需要的是一种长期稳定的预期，而不是差异性的待遇；尤其是对创新这种投资周期特别长的决策来说，营商环境的稳定性特别重要。总结来说，建设法治化营商环境实际上是保护企业公平竞争和经济健康运行的最有效途径，也是我们打造有为政府的最根本途径。

接下来要讨论怎样建设法治化营商环境？简单地说有以下几条建议。一是建设法治化营商环境需要有一个法治化政府。二是要推进透明的治理，只有阳光才是最好的防腐剂。三是要厘清政府与市场的边界。四是要确定按规则办理的原则，要慎用酌情处理的原则。对于强有力的政府，而且是在改革开放中起到非常大作用的政府来说，这一点特别不容易做到。因为我们政府发挥了那么好的作用，现在却要求政府少发挥干涉作用。但这一点真的特别重要，尤其在现在是特别应该强调的。五是要加强政策评估。既然说政府要保证稳定的预期，就应该减少政策的波动性和不确定性。怎么做到呢？通过加强政策评估。如果说我们已经改变了经济的发展目标，从以前的要求数量最大和速度最快，到现在强调质量最高，那么同样地，我们对政策目标的追求，是应该数量和速度更重要还是质量更重要呢？我觉得答案应该是：宁可少出政策，也要避免朝令夕改。

谢谢大家！