在2008年国际金融危机的推动下,G20机制实现了从财长会议向领导人峰会的转变,正在朝着“国际经济合作首要平台”的方向发展。但不容忽视的是,G20机制至今仍保留着危机应对的特征。在宏观经济政策协调议题上,G20主要讨论成员国短期的财政货币政策,而在成员国政策分化严重的情况下,政策协调的效果明显下降。在全球经济治理体系改革议题上,相较2008—2009年而言,当前发达经济体改革治理体系的意愿大大下降,目前只能选择在一些技术性较强的领域非常缓慢地推进改革,例如监管影子银行、打击国际逃避税等。在这种背景下,如何打破G20 只在金融危机时有效的“魔咒”,实现G20从危机应对向长效治理的机制转型,成为G20机制发展亟须破解的难题。
引入联合国《2030年可持续发展议程》或许能够有效地帮助G20实现机制转型[2]:首先,2030 议程可以为G20 设立一个新的中长期目标,克服G20的“迷失感”。在金融危机时,G20的目标很明确,那就是避免世界经济重回1929—1933年的大萧条,正是这种共同的“恐惧感”使得G20 国家有了共同的目标指引,协调一致地采取了巨额的经济刺激计划。[3]在金融危机过去8年之后,共同的恐惧感已经不复存在,成员国各自为政,政策分化明显,短期利益盖过了长期利益。而2030议程是一项普遍的议程,涵盖发达国家和发展中国家要共同实现的可持续发展目标,G20国家作为世界主要的经济体,应发挥引领作用,带头落实2030议程,为大力促进世界经济长期稳定增长,实现可持续发展目标提供坚实基础和有利条件。
其次,2030议程可以为G20成为全球经济长效治理机制带来“政治合法性”。尽管G20国家的GDP占全球85%,人口占2/3,但G20 始终无法摆脱一个质疑:即凭什么世界上20个主要的经济体就能决定世界经济的所有大事?在金融危机的时候,只要主要经济体能够带领大家走出危机,合法性不成问题,但在后危机的长效治理中,一些中小国家一直在抱怨G20是“经济大国俱乐部”。而2030 议程是联合国大会通过的全球发展议程,几乎世界上每个国家都参与了该议程的制定,因而具有很高的政治代表性。如果G20用2030议程作为自己的目标,强调大国的作用只是体现在帮助大家实现共同制定的目标上,大国并不谋求特权,只是具有更大的国际责任,这样G20成为“国际经济合作首要平台”的合法性就会得到更多认可。(www.daowen.com)
最后,2030议程为增强G20执行力提供机构支撑。决策效率和执行能力低下是近年来制约G20 机制转型的一个突出难题。G20 从本质上讲是一个非正式国际机制,或者说只是一个论坛,没有法律条约作为基础,也没有常设秘书处提供机构支撑。在G20会议上达成的共识,很难通过一个常设机构来进行落实,容易出现“以会议落实会议”“以文件落实文件”的局面,这也是导致为什么近年来每一任G20的轮值主席国发表的文件大有“一届盖过一届”的势头。而2030议程是一个涵盖17项目标、169项具体目标的具体行动议程,每项议程都有相应的联合国机构或其他国际机构在负责落实。[4]G20如果介入这些机构的落实工作,一是能为这些机构提供“政治推动力”,毕竟G20国家是世界主要的经济体,在这些国际机构的投票权和话语权中占据着绝对的优势;二是能以身作则,带头配合这些机构的工作,通过制定本国的2030议程落实国别计划,形成大国示范引领、各国竞相落实的良好局面;三是这些机构也会为落实G20会议的共识提供相应的人力、物力和财力保障,从而有效提高G20的执行力。
总体上看,2030议程为G20机制转型提供了重要战略机遇,使得G20在中长期目标、政治合法性以及机构支撑等方面都具备了长效治理的基础,但究竟如何才能在G20治理中引入2030 年可持续发展议程呢?或者说,G20该如何在落实2030 议程中发挥更大作用呢?一方面,作为G20 中专门负责发展问题的工作机制,G20 发展工作组(Development Working Group,简称DWG)需要发挥更大作用,从一个发展问题的“工作组”转变成为推动G20更加关注发展问题的“动力源”(Policy Resource for Development across the G20),另一方面,发展工作组还要推动G20其他工作组更加关注可持续发展问题,加强G20各个工作组之间的协调和政策一致性,实现可持续发展议程在G20治理中的主流化。
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