从国家层面来看，虽然无论是全球抑或是区域层面都已经在国际移民治理问题上取得了众多的进展，但正如前文所示，各种治理措施的最终具体执行还得依靠各个国家来落实。从这个意义上说，国家层面的移民政策才是当今乃至未来相当长的一段时间内真正验证全球移民治理机制效能的基础。

据联合国经济和社会事务办公室2019年公布的最新数据显示，排在全球前三位的移民输入国分别是美国、德国和沙特阿拉伯，移民输出国是印度、墨西哥和中国，全球前十大移民输入国接纳了近一半的全球移民，其中美国接收了5100万人，占移民总数的19%。从地区来说，欧洲接收的移民人数最多，达到8200万人，其次是北美，接收了5900 万人。由于篇幅原因，下文主要分析近年来美国、德国和中国移民政策的一些变化。

“二战”以后对美国移民政策影响最为深远的当属1952年国会通过的《移民与国籍法》，该法是美国移民法律的基本框架，虽然此后经过数次修改，但仍然是现行美国移民法律的基石。该法初期继承了对来自东半球国家移民实行的国籍来源限额制，而对西半球移民不加限制的政策传统，这一内容在美国引起巨大争议，但直到20世纪60年代，美国国内的政治气氛与社会舆论才真正对修正移民法有明显倾向性，民众普遍认为国籍来源体系与种族歧视无异，时任美国总统肯尼迪也指出，“继续推行民族来源制度无论在逻辑上还是理性上都没有根据，它既没有满足国家的需要，也没有达到国际目的。在一个各民族相互依存的时代，该制度是个时代的错误，因为它对要求进入美国的人根据出生的偶然性而加以歧视”。^[17]1965年通过了《移民与国籍法修正案》，正式废除了以国籍来源为基础的配额制度，建立了以家庭团聚与技术移民为基础的移民优先体系，结束了美国移民立法中的制度性种族主义。这一修正案对于此后半个多世纪的美国人口结构产生了深远影响，1965年到2015年，美国人口总数从1.93亿增加到3.24亿，其中新移民及后裔占人口增长总数的55%，从移民种族构成上来看，该修正案通过以来，来自亚洲和拉丁美洲的移民而非欧洲的移民占据主流。

此后，美国又陆续颁布了诸如《难民法》《移民改革与控制法》《合法移民改革法》《非法移民改革和移民责任法》等法规，加强对难民以及非法移民等方面的管控，但总的来说仍然保持了较为宽松的移民准入门槛。但此后的“9·11”恐怖袭击引发美国国内民众对移民造成的安全负面影响的担心，促使美国开始逐渐提高移民准入门槛，尤其是特朗普政府上台以来，美国在移民政策上愈加保守，带有强烈的民粹主义和排外主义色彩，不过由于国会内部激烈的政治斗争，并未通过立法推动系统的移民制度改革，而不得不依靠行政权力推行相关政策。具体而言包括三方面：首先是严格限制部分伊斯兰国家的公民入境。在特朗普上任当年，就连续三次出台针对伊朗、利比亚、索马里、也门、叙利亚等伊斯兰国家公民的入境限制令，并暂停接收叙利亚难民。此后又将朝鲜和委内瑞拉加入限制名单，以此冲淡专门针对伊斯兰国家的歧视性色彩。其次，大规模搜捕和遣返拉丁美洲非法移民，并力推美墨边境墙建设。美国境内的大规模非法移民是历史原因造成的，主因是美国和拉丁美洲的移民输出国经济和社会发展水平差距太大，这些非法移民对美国而言是双刃剑，一方面，他们大多从事普通美国人不愿意干的苦活累活，促进了美国经济发展，同时又因为工资和福利要求低深受雇主欢迎；另一方面，这一群体占用公共设施，对美国中小劳动者造成冲击，部分非法移民从事各种犯罪活动，恶化了美国的社会治安状况。特朗普正是抓住了白人保守派以及中低收入阶层对非法移民的种种不满，开始严厉打击非法移民，包括建墙，取消对“庇护城市”的联邦资助，大规模增派边境执法力量，加大对非法移民的搜捕和遣返。最后，试图改革绿卡抽签制度及减少合法移民的数量。目前美国每年吸收的大约110万合法移民中，大部分（66%）是“家庭团聚”类移民，22%是难民，只有12%是技术移民，特朗普政府宣布逐步采用择优积分制度取代发放绿卡的抽签制，以取消以家庭团聚为主的移民制度。根据该计划，57%的绿卡将发放给既有技能又有工作机会的人，同时大幅减少家庭团聚类人员及难民的绿卡和签证发放量。

总的来说，特朗普政府的移民政策有极端的一面，但在美国国内也得到相当比例的民众支持，表明相关政策存在一定的社会基础。短期来看，有利于特朗普本人巩固其在中下层选民中的选票基本盘，长期来说，还能遏制拉丁美洲裔人口增速过快的局面，维护白人主导地位。但从本质上而言，由于美国是天生的移民国家，这些短期的政策变化并不会从根本上改变美国立国以来一以贯之的移民政策内核，即美国始终需要吸引和借助外部人才来发展自身。^[18]

与传统的移民大国如美国、加拿大不同，德国长期以来实行的都是紧缩的移民政策。进入21世纪以后，随着德国老龄化加剧，出生率降低，国内出现了劳动力短缺和技术人才流失等状况，德国政府开始对移民政策做出调整，如制定实施了一系列旨在引进外国专业人才的技术移民政策。从移民来源国而言，欧盟内部移民始终占据绝大多数，但出于人道主义和政治原因，德国还接收了大量经济难民、战争难民和政治庇护者，2013年，德国接收了11万难民申请，总数超过美国成为全球第一。截至2017年年底，德国接收的难民总数位居欧盟各国之首，接近140万人。

不过，随着2015年欧洲难民危机的发酵，德国国内原先对待移民与难民的宽松氛围发生了明显变化，德国另类选择党利用该议题迅速发展壮大，迫使德国政府不断修正“欢迎文化”理念指导下的难民移民路线，从2016年开始，德国政府开始逐步收紧难民政策。例如，从2016年元旦开始，德国就开始采取行动遣返没有有效证件和无意长期在德国居住的难民，此后不断出台新的限制入境法令并对已经入境的难民进行更严格的管理，具体表现为五个方面：第一，从2018年开始设定了接收难民的上限，规定每年接受的难民人数不得超过18万—22万的浮动区间。^[19]此后，德国政府又宣布开始实行限制前往德国团聚的难民家属人数的新政，而且，难民家属身份也受到严格限制，只有配偶、未成年子女和未成年子女的父母被允许到德国与家庭成员团聚。^[20]第二，加快被拒难民的遣返及自愿离境，同时通过发放安家费、提供单程机票等形式鼓励难民回到相对安全的来源国。第三，提高避难申请的审理效率。第四，加强边境管控。第五，争取增加安全的来源国。

总的来看，德国对待难民的态度经历了从谨慎到开放再到逐步紧缩的过程，不过，由于德国国内总体社会稳定，经济发展仍然保持健康活力，尤其是面临巨大的劳动力缺口，预计到2030 年德国将会有500 万个岗位空缺。^[21]因此德国移民政策的总基调仍然是积极而开放的。据一项对德国中层民众的民调显示，虽然受访民众对难民持负面态度的比例在难民危机爆发后呈现不断上涨的态势，但仍有近一半的受访者对难民的态度是较为中性或正面的。

中国总体而言并非移民国家，因此移民问题至今尚未被提升到国家战略层面，这与中国对移民与国家发展的总体认识理念相对落后有关。改革开放以后，中国国际移民（包括移出移民和移入移民）的数量、流向、结构和频率都发生了深刻变化。无论是普通中国公民出国经商或从事劳务活动，还是越来越多的外国人来华从事商贸或旅游活动，与中国有关的跨国人口迁移规模日益扩大是总体趋势。

据国际移民组织和美国皮尤中心的统计，中国的外迁移民从1990年排名世界第七位的410万人，到2019年上升到第三位的1100万人，其中以投资移民、技术移民和留学人员为主的外迁移民越来越多地引起国家决策层的高度重视，需要多方调研之后争取出台相应的政策以留住资本、技术和人才，同时也要加强对已经移居国外移民的权利保护。华侨华人与中国的海外移民是两个既有联系又有区别的概念。^[22]有学者认为，华侨群体属于国际移民的范畴，华侨华人群体中在当地国出生的华裔则不属于国际移民，同时，留学生和外派劳务人员（满足留学或劳务一年以上）应该属于国际移民。^[23]

随着中国国际影响力和经济实力的增长，中国接收的国际移民数量也日益增长，人数从1990年的37.64 万上升到2017 年底的99.95 万。根据联合国的数据显示，中国接收国际移民的来源国主要有韩国、巴西、菲律宾、印度尼西亚、越南、美国、泰国、秘鲁、英国和印度等，这些国家占来华移民数量的一半以上。从国际移民占一国人口总数的比例来看，2017年全球国际移民平均占比为3.4%，发达国家和地区为11.6%，发展中国家平均水平为1.8%，最不发达国家为1.4%，虽然中国来华国际移民数量近些年日益增多，但由于中国总人口基数过大，来华国际移民占总人口比例仅为0.1%，仍然处于全球较低水平。^[24]

随着移民与难民问题成为影响世界政治稳定和经济繁荣的重要因素，中国政府也积极承担相应的大国责任，参与全球移民治理的国际合作。中国已经与40多个国家开展了打击非法出入境活动的合作，积极参与了亚太难民、流离失所者及移民问题政府间磋商机制（APC）、巴厘岛机制、科伦坡机制和湄公河次区域反拐问题部长级倡议等地区磋商机制活动。2008年，中国外交部和国际移民组织正式启动“中国移民管理能力建设”合作项目。2016年6月，中国正式加入国际移民组织，成为该组织第165个成员国，双方围绕移民领域的合作取得了新的进展，也开启了中国参与国际移民治理与合作的新篇章。

2016年9月，国务院总理李克强出席联合国首届难民和移民问题首脑峰会，系统阐述了中国政府的官方立场和政策举措。他指出，难民和移民问题关乎世界和平与发展，影响地区稳定，国际社会必须积极加以应对。难民和移民问题会引发人道主义危机，国际社会要切实对难民施以援手，需要加强国际合作，在联合国框架下，制订和实施全面系统的解决方案。应在考虑历史和现实的情况下解决难民问题，充分发挥联合国难民署、国际移民组织等机构的系统作用，同时来源国自身的努力和责任承担也十分必要。在解决难民大规模流动问题上，中国作为发展中大国，愿意承担与自身能力相适应的责任。^[25]

也许正是因为中国传统上就不是移民国家，再加上来华国际移民占中国总人口比例在国际上也处于很低的水平，中国对外来移民的政策管理基本上是建立一套以出入境管理为主的外国人管理体制。虽然近年来也大幅放宽入境限制，不断创新外国人管理模式，但以管制为主的出入境管理体系并未发生改变。这种放宽是工具性、选择性的，主要目的是鼓励理想型移民（如外国专家、高级技术人员等）的迁入，而对于非理想型移民的迁入仍然严格限制，从而形成了鼓励高端、控制一般、限制低端，严打“三非”（非法入境、非法居留、非法就业）的管理体制。

新形势下，中国的外来移民面临着不少新挑战。第一，外来移民人口日益复杂。随着中国经济的发展，来华外国人呈现出身份复杂、层次多样、流动性高、异质性强等特点，各种三非移民有增无减。由于全球化和信息流动的即时便捷性，这种多样性和复杂性进一步加大了中国掌握外来移民基本情况的难度。第二，外流移民小社会正在形成，加深了社会隔阂。不少中国大城市都已经出现规模大小不等的外国人聚居区，甚至形成了自给自足的移民小社会，这些聚居区具有较强的封闭性与排他性，对中国的社会治理带来了巨大挑战，甚至形成国家安全的隐患。第三，三非移民及违法犯罪不断增加，地方治理陷入困境。第四，外来移民维权意识越发强烈，而相关制度建设滞后。外来移民聚居区的增多表明中国的外来移民社会正在构建，而国内无论是国家层面还是地方实践，都尚未对这些新需求和新现象给予及时和正面的回应。如中国官方仍然没有“移民”概念，中国绿卡的制度门槛也过高，有些外国人已经在中国连续居住十多年甚至更长时间，但仍然拿不到绿卡。目前出台的很多新政策仍然是针对高端移民，一般移民很少从中获益。

随着2018年中国正式组建国家移民管理局，标志着中国开始构建符合现代化治理理念的国际移民治理体系。移民管理局作为公安部管理的一个国家局，同时加挂出入境管理局的牌子，主要职责包括：协调拟定移民政策并组织实施，负责出入境管理，口岸证件查验和边民往来管理，负责外国人停留居留和永久居留管理，难民管理，国籍管理，牵头协调“三非”外国人治理和非法移民遣返，负责中国公民因私出入（国）境服务管理，承担移民领域国际合作等。正如有学者所指出的，国家移民管理局的建立，将有效统筹规划和管理中国的国际移民发展事务，有效推动中国国际移民管理与世界移民管理的系统化对接。^[26]

按照国内有些学者的建议，需要从国家、社会、地方和移民自身四个层面来建设这一现代化移民治理体系：从国家层面而言，要通过促进中国外来移民治理体系与世界接轨，建立完善的国际移民法律法规体系，并完善外来移民治理制度、体制和机制，从而构建法制治理体系；从社会层面而言，主要是依托各种社会组织或志愿团体的力量，通过提供服务或文化交流的方式来促进外来移民管理和社会融合；从地方层面来说，则要整合资源与创新治理。包括需要地方政府成立专门的移民管理机构，搭建多功能服务和交流平台（例如目前上海和义乌都成立了外来移民“一站式”服务中心），同时还要提高专业水平，加强对三非移民及违法犯罪活动的打击力度；从移民自身来说，则要互相嵌入与借力治理。及将更多外来移民纳入当地公共事务及外来移民治理体系中来，借助外来移民群体本身的力量，更多地促进他们在中国社会的有序融入。^[27]

【注释】

[1]戴维·赫尔德著：《全球大变革：全球化时代的政治、经济与文化》，杨雪冬等译，社会科学文献出版社2001年，第392页。

[2]李明欢：《国际移民的定义与类别——兼谈中国移民问题》，《华侨华人历史研究》2009年第2期，第2页。

[3]左晓斯：《全球移民治理与中国困局》，《广东社会科学》2014年第5期，第186页。

[4]陈积敏：《当前国际移民现状与治理挑战》，《学习时报》2019年3月1日，第002版。

[5]UN，International Migration Report 2017：Highlights，http：//www．un.org/en/development/desa/population/migration/publications/migrationreport/docs/MigrationReport2017_Highlights.pdf.(www.daowen.com)

[6]路阳：《国际移民新趋向与中国国际移民治理浅论》，《世界民族》2019年第4期，第59页。

[7]郭秋梅：《全球化进程中的国际移民：特征、挑战与治理》，《八桂侨刊》2012年第2期，第49页。

[8]Khalid Koser，“Introduction：International Migration and Global Governance”，Global Governance，Vol.16，No.3，pp.301—315.

[9]联合国：《秘书长的说明》，联合国官网：https：//documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N17/002/20/PDF/N1700220.PDF。

[10]Louise Arbour：“Closing remarks at GCM：Statement by Louise Arbour，Special Representative of the Secretary-General for International Migration”，11 December 2018，https：//www．un.org/en/conf/migration/assets/pdf/GCM-Statements/closingremarksarbour.pdf.

[11]UNHCR，“Global Trends：Forced Displacement in 2017”，https：//www．unhcr.org/dach/wp-content/uploads/sites/27/2018/06/Global Trends2017.pdf.

[12]陈积敏：《国际移民的新形势及其安全挑战》，《现代国际关系》2018年第11期，第34页。

[13]左晓斯：《全球移民治理与中国困局》，《广东社会科学》2014年第5期，第188—190页。

[14]聂晓阳、施建国：《联合国人权高专对欧盟对待难民和非正常移民的做法表示失望》，http：//www．xinhuanet.com/world/2017-11/15/c_1121961004.htm。

[15]郭秋梅著：《国际移民组织与全球移民治理》，暨南大学出版社2013年版，第143—145页。

[16]郭秋梅：《亚太移民区域磋商机制与国际移民问题》，《南洋问题研究》2013年第4期，第73—75页。

[17]丁则民：《美国建国以来移民政策的发展变化》，《湖北大学学报》（哲学社会科学版）1997年第2期，第74页。

[18]张文宗：《美国特朗普政府的移民政策及其影响》，《当代世界》2019年第11期，第62—64页。

[19]郭婧：《德国与欧盟在当前难民危机应对上的政策调整及其挑战》，《德国发展报告2019》，社会科学文献出版社2019年，第148页。

[20]人民网：《德国将严格限制难民家庭成员来德团聚》，http：//world.people.com.cn/n1/2018/0616/c1002-30063283.html。

[21]凤凰网：《德国面临巨大劳动力缺口》，http：//finance.ifeng.com/a/20180508/16251227_0.shtml。

[22]根据国务院侨务办公室发布的《关于界定华侨外籍华人归侨侨眷身份的规定》，华侨是指“定居国外的中国公民”，外籍华人是指“已加入外国国籍的原中国公民及其外国籍后裔；中国公民的外国籍后裔”，归侨是指“回国定居的华侨”，侨眷是指“华侨、归侨在国内的眷属”。

[23]张秀明、密素敏：《国际移民的最新发展及其特点——兼论国际移民与华侨华人的概念》，《华侨华人历史研究》，2014年第3期，第7—8页。

[24]路阳：《国际移民新趋向与中国国际移民治理浅论》，《世界民族》2019年第4期，第66—67页。

[25]《李克强在第71届联大解决难民和移民大规模流动问题高级别会议上的讲话》，中国政府网，http：//www．gov.cn/xinwen/2016-09/20/content_5109857.htm。

[26]王辉耀、苗绿：《国家移民局：构建具有国际竞争力的移民管理与服务体系》，中国社会科学出版社2018年版，第200页。

[27]吕红艳、郭定平：《全面构建外来移民治理体系——新时代中国国家治理的新课题》，《国家治理》2018年第29期，第31—38页。