各国经济合作区建设运行既有特殊国情和条件差异,如区位、目标,也有共同规律和要求,如科学规划定位、招商引资方法、适当的运行管理模式等,这些是任何国际合作园区的成果运行均需要具备的基本条件。不同国家的不同园区有一些需要共同克服的难题和需要建构的共同模式,在探索建构适合自身特殊条件和环节的运行管理模式过程中有些经验和规律性的东西可相互借鉴。对于诸如中国这样的非市场成熟型发展中国家而言,更强调政府特别是欠发达东道国政府的初始推动作用,以基础设施投资、公共设施投资和政策环境营造来吸引企业进入亟待开发的地区,推动产业发展、城市建设、导入人口等要素,以促进市场形成和民生改善。中国境内的园区发展较早在运行管理模式探索方面积累了相当多的经验,可以给在境外的合作园区的建设、管理、运行等提供参考和借鉴,有助于少走弯路,提高成功概率,并促进境内外园区的协同发展,有助于促进“一带一路”和人类命运共同体的建设。

在这方面苏州工业园区的创新发展经验对境外合作园区建设尤具启发意义,主要体现在四个方面:

(1)政务服务环境方面。苏州工业园区不断完善政务服务环境,早在1995年,苏州工业园区就在国内率先针对落户企业成立一站式服务中心,公开招募社会监督员,招募在中心有过办事体验的园区企业工作人员或居民,行使行政服务监督工作,使行政服务公开透明。苏州工业园区自开发之初就建立了精简、高效的扁平化行政管理体制。2015年又率先构建起大部门制工作格局和集中审批—分类监管与服务—综合执法的现代基层治理体系。苏州工业园区充分利用互联网和共享数据,构建政务服务网络,建立互联网数据库,运用互联网受理行政审批事项,审批效率走在了全国前列。苏州工业园区深化“放管服”,实施了“2333”改革,即开办企业、不动产登记、工业建设项目施工许可分别在2个、3个、33个工作日内完成。企业审批项目周期缩短,资金成本下降,企业研发的新产品可以抢时间生产,提前上市,提高了企业的经济效益。同时建立了“三库”“三通”(人口库、法人库、地理信息库和政务通、居民通、企业通)的“城市大脑”,一般项目审批不到现场踏勘即可做出行政决定。并在全国率先设立中小企业服务中心,围绕投融资、项目申报、企业认定、知识产权等事项开展“代办制”服务,打通了政府服务的“最后一公里”。

(2)贸易投资环境方面。近年来,苏州工业园区不断完善贸易投资环境,“当好企业‘店小二’,提供保姆式服务,构建‘亲’‘清’政商关系”。为了优化内部体制改革,园区着手建设高端制造与国际贸易区,对接上海自贸区建设,借鉴自贸区制度创新成果,落实了“简化无纸通关随附单证制度”“简化统一进出境备案清单制度”“批次进出和集中申报制度”等一系列监管创新举措,完善了海关特殊监管区域外汇监测服务系统,与海关、检验检疫等部门一同打造了低成本、高效率、智能化的综合服务平台,营造了开放、便利、高效、透明的国际一流营商环境。苏州工业园区支持企业转型升级,制造研发营销服务一体化,打造成为高端制造的集聚地,成为改革创新的先行区。

(3)产业创新环境方面。苏州工业园区充分利用现有产业优势,抓住全球产业梯度转移的机遇,聚焦战略性先导产业,不断完善科技创新研发体系,大力引进创新资源平台。园区坚持引进和培育相结合,完善产业生态,涌现了一批拥有良好市场前景的创新型企业。园区出台了管理新办法,创新完善科技金融体系,加强知识产权保护,设立全国开发区首个知识产权法庭,加快推进国际创新平台建设。园区实施“人才安居”工程,创新高层次境外人才及本地居民出入境政策。建设高技能人才工作体系,帮助企业开展高技能人才的申报和培训工作,采取一系列措施培育高技能人才,拓宽人才培养工作的内涵和思路。优化产业空间资源配置,建立差别化土地资源分配制度,开展税收审慎监管试点,降低社保缴费比例,全方位降低企业的运营成本。

(4)城市发展环境方面。苏州工业园区始终坚持“无规划不开发”“一张蓝图绘到底”“规划即法”,为投资者营造可预见、低风险的投资环境。坚持“绿水青山就是金山银山”“环保一票否决制”,持续优化生态环境,成为全国首批生态工业示范园区。园区积极探索“互联网＋政务服务”新模式,建立“三库”“三通”(人口库、法人库、地理信息库和政务通、居民通、企业通)的“城市大脑”,初步实现了让信息“多跑路”、让企业和群众“少跑腿”。园区在完善城市硬件设施提高城市颜值的同时,注重加强社会治理,高质量建设教育、医疗和养老项目,建设海归人士子女学校,提升城市宜居软实力水平。

自1994年创立至今,苏州工业园区GDP增长200多倍,人口增加近10倍,开发区环境和公共服务水准与国际接轨,这与苏州工业园区管委会借鉴新加坡公共行政管理经验,搞好科学规划,构建与国际接轨的营商环境以及运行管理模式,吸引投资和人才,不断推进园区产业发展和转型升级密不可分。苏州工业园区从新加坡汲取先进理念,通过向异地输出的方式加以推广。这给“一带一路”沿线国家境外合作园区提供发展样本,开拓出全新的合作领域。苏州工业园区对境外合作园区可资借鉴的经验主要表现在以下方面:

(1)做好可持续性的园区发展科学规划和精准定位。苏州工业园区借鉴新加坡科学的城市规划体制和裕廊工业镇的标准,建立专家依法治区的规划管理体制,形成了从概念规划、分区规划到控制性详细规划、重点地段城市设计、各类专项规划以及相配套的规划技术规定的一套完整的规划体系,制定了苏州工业园区总体规划。坚持规划的前瞻性、延续性和高环保性,避免了“拆建—建拆”的重复浪费,奠定了首批进入国家生态工业示范园区的基础。而且,苏州工业园区的规划有法可依。苏州工业园区先后编制了《城市规划建设管理办法》《建设项目环境保护管理办法》《公用事业管理办法》《施工现场管理办法》《建筑工程质量管理办法》《建筑企业管理办法》《危险废物污染防治管理办法》,非常容易操作,同时又注意留有余地,有一定的伸缩性。苏州工业园区规划不仅对土地的用途、规模提出了开发准则和严格的管理要求,而且具体的控制指标大多也是定量化的。如对道路的停车口、红线,对建筑物的容积率、层高、门户朝向都作了明确规定。但是,任何规划都不可能十全十美,必须根据不断变化的形势适当调整。在编制规划时,考虑到了长远的需要,并为此留下了足够的余地。

境外园区的选址、发展目标定位一定要有深入详细的前期调研和规划,制定较为长期的高标准的目标,包括产业、配套、绿色环保等,避免过于短视而造成不断修改规划并造成大拆大建、重复建设等以及因不符合政策要求而受到惩罚或者被取消或被禁止运行等的发生。近年,一些境外合作园区因规划设计不到位、对环保要求以及基础设施建设难度估计不足等原因导致民众抗议或被政府取消或者追加预算而无法实施等。

(2)注重高效的集群招商方法。苏州工业园区发展初期依靠新加坡相关招商机构在全球各地的招商网络和客户资源,通过“一站式”服务和税收优惠政策将他们吸引到园区。而且,园区招商团队一半人有专业知识背景,对国家产业政策有非常到位的理解,针对强,效率高,避免了与其他开发区产业同构。园区最重要的战略是在“亲商”观念的基础之上提高竞争力。“亲商”的目的是使客商在对投资环境与服务方式认同的情况之下进行投资。在招商引资方面,苏州工业园区管委会基本做到了这三点:政策和办事程序规范化、透明化;手续的简便;严格执行已形成的各项政策。

这种招商方式不仅在产业集聚和园区发展方面产生显著效果,而且大大增强了外商对园区政府的信任。对于一带一路沿线国建建设合作园区吸引全球资本同样具有启发性。从经济学视角上看,社会信任更多地体现为交换与交流的媒介,它有助于降低交易成本,是经济交易的润滑剂。一般认为,由信息不对称诱发的机会主义是导致较高交易成本的重要因素,而信任能够使交易双方,即使在缺乏信息的情况下,出于长期利益的考虑也会对机会主义行为进行约束。因此,从社会信任的经济学内涵来看,夯实“一带一路”建设的信任基础,主要表现为下面两个方面:第一,从信念角度,沿线国家应该互相尊重,彼此信任,切实秉承共商、共享和共建的原则。沿线国家应该相信对方国家不会利用其信息优势来采取机会主义行为,并损害的自己利益;或者说,应该对对方国家保持信任与合作的乐观预期。同时,坚持和谐包容,加强不同国家和不同文明之间的求同存异、兼容并蓄、和平共处和共生共荣,全方位推进务实合作,打造政治互信、经济融合、文化包容的利益共同体、命运共同体和责任共同体。第二,从偏好的角度,沿线国家应该加强自身的社会信用建设,构筑诚实守信的经济社会环境,秉持开放的区域合作精神,致力于维护全球自由贸易体系和开放型世界经济。同时,政府应该积极宣传诚信价值观,营造诚信的社会风尚。因此,在“一带一路”沿线国家园区建设过程中,社会互信与合作是基础。借鉴苏州工业园区的招商引资方式和经验,夯实“一带一路”的信任基础,才可能解决境外合作园区的投融资难题,才能促进境外合作园区又快又好发展。

(3)建设高水平的合作平台。苏州工业园区致力开放创新,依据2015年10月13日国务院批示的《苏州工业园区开展开放创新综合试验总体方案》先行先试开放创新实验,主动对接自由贸易试验区标准,通过建设更高水平的国际开放平台等措施,加快对外开放与合作的步伐。一是搭建中新金融创新合作平台,在国资管理和国企运营上,园区在借鉴新加坡淡马锡的经验上加以创新,组建了新建元、元禾、兆润、市政、物流、科发等一批规模大、实力强的国资公司,对这些国资国企实行分级分类管理,建立经营业绩考核机制,提升了国资国企的市场竞争力。国企之中的邻里中心公司在借鉴了新加坡公共管理理念的基础上,结合园区的开发建设情况和园区商家居民的实地需求,与时俱进,不断创新,形成了具有园区特色的社区商业开发模式,开创了全方位、多层次、综合性的社区商业经营理念,打造了全国驰名的商标品牌。二是打造国际化的城市风貌,发展现代化的城市管理,提升城市功能形象和内涵,建设了金融商贸区、科教创新区、国际商务区、旅游度假区等功能板块,建成圆融时代广场、久光百货、苏州诚品、凤凰书城、新光天地等高端商贸载体,集聚园区人气商气,让产业高端化和城市现代化形成良性互动。三是依托中新合作优势,探索建立面向新加坡、辐射东盟的投资贸易平台,提升对外开放水平。同时,鼓励本土企业与跨国公司构建战略联盟,搭建跨国公司技术转移平台,提升企业研发能力。四是生产生活平衡发展。苏州工业园区在开发建设的过程中,始终坚持生产、生活、生态协调发展,注重环境保护和管理,从污染预防、总量控制入手,强化环保前置审批,强调绿色招商,对能源、资源消耗高、环境风险大的项目实施一票否决,从源头上减少了污染,节约了末端治理成本。在生产中,园区推广清洁生产和绿色技术的应用,提高资源利用效率,鼓励节能技术的开发与创新。园区也充分调动全社会参与环境保护建设,大力开展绿色社区、绿色学校、绿色建筑创建活动,倡导低碳出行,建设绿色交通体系。严格的环保监控和社会的大力参与,使园区保持了良好的大气、土壤、水体质量,形成自然、清新、生态的城市环境风貌,让园区的生态环境质量位列国家经济技术开发区前列,优雅的人居环境也成为园区吸引人才的重要因素。(www.daowen.com)

(4)探索适合运行管理模式。在境外尤其是“一带一路”沿线国家设立合作经贸产业经济园区等是极为复杂和充满不确定性与风险的实践探索。包括开发与管理机构的设置、权力配置、日程运行管理流程等核心内容在内的园区运行管理模式的探索和建构对于园区正常稳定运转具有关键性意义。苏州工业园区在探索高效运行管理机制和独特模式方面进行了探索,如建立权力结构合理的园区管委会以及多部门协调配合机制,致力于建设公开公正公平、透明规范的环境,按照“小政府、大社会”的要求,打造精简、统一、高效的服务型政府,为投资者和居民提供全天候高效服务。而树立亲商理念,营造法治化、国际化、便利化的一流营商环境,是园区学习新加坡经验的重要成果和精髓,也是园区能经受经济全球化汹涌浪潮种种考验的立身法宝。

总体而言,中国在“一带一路”沿线国家建设各类合作园区是落实和推进“一带一路”倡议的重要抓手和平台。鉴于这些园区具有综合功能性、规模性和长期性,区域带动性示范性、其建设和运行的稳定有效直接影响到“一带一路”建设整体状况。因而,在未来一段时期内,合作园区建设将是“一带一路”走深走实的重要选择。但是,中外共建合作园区目标定位共同规划、资源投入、基础设施建设、开发与管理架构及运行机制设定,体制与政策协调,中外管理人员互动、权益分配等诸多挑战与问题,迫切需要依据自身环境和条件加以研究探索。同时也可以研究、借鉴国内园区的成功建设运行管理经验以及其他国家的相关经验与成熟理论,以摸索出更适合的、有效的境外园区开发建设和管理路径,为促进中外经贸产业合作做出应有贡献,为“一带一路”建设提供示范和驱动力。

【注释】

[1]余敏江,同济大学政治与国际关系学院教授、博士生导师;林跃勤,《中国社会科学》杂志社对外传播中心主任、研究员。

[2]施一峰、王兴平:《境外园区与地方城市互动发展及影响因素研究——以中国—白俄罗斯工业园为例》,载《城市发展研究》2019年3期,第49—58页。

[3]谢琳灿:《创新推动境外园区发展》,载《人民日报》2018年6月15日,第23版。

[4]王超、瓦连京·巴布罗维奇:《中白工业园:区域合作的重要实践》,载《光明日报》2019年7月13日,第8版。

[5]李强:《区域经济结构转变中的核心竞争力导向研究》,载《工业经济技术》2004年第3期,第15—17页。

[6]沈正平、简晓彬、赵洁:《“一带一路”沿线中国境外合作产业园区建设模式研究》,载《国际城市规划》2018年第2期,第33—40页。

[7]沈正平,《“一带一路”沿线中国境外合作产业园区建设模式研究》,http://www.jsthinktank.com/zhikuyanjiu/201805/t20180502_5348215.shtml。

[8]宋哲:《如何打造“一带一路”标志性项目——对中白工业园开发的思考?》,载《理论视野》2017年第6期,第59—61页。