作为在境外非主权特殊空间环境下开展的一种深度国际合作模式,合作园区的建设和运行管理面临诸多困难和挑战。

1.基础设施建设开发投融资难

国外园区建设中由于土地大量开发以及园区配套设施建设需要投入大量资金。如埃塞俄比亚东方工业园约2 300万美元/平方公里,而泰达苏伊士经贸区约7 000万美元/平方公里。而且,境外园区建设资金以企业自筹为主,政策性投入力度要远小于国内开发区。我国银行境外分支机构少、能力不足,银行全球授信体系不完善,国内母公司不能为其境外子公司在我国银行境外机构贷款提供担保,企业境外投资形成的资产不能作为抵押担保在境内贷款等都使企业面临融资难、投资回收期长的问题。比如,某商城集团在坦桑尼亚拟开发的商贸合作区,因当地的官僚主义,原先承诺的项目用地时隔两年多仍未得到落实,新指定地块也因拆迁、土地性质变更、债务问题等而无限期搁置,最终使得项目失败。

2.法律政策协调、权益分配、近期与远期利益处置等难题

例如,白俄罗斯明斯克中白工业园区存在政策落实细则经常滞后的问题。白俄罗斯总统为了加快园区建设扫清政策障碍,以及减少经过议会漫长立法程序时间,颁布了多个给园区优惠政策和经济特区地位的总统令。但总统令只是粗略框架,落实细节还得由立法机构和政府制定并由政府部门落实,而这个过程的滞后会使一段时间内优惠政策难以落实到位。还存在境外中央政府和地方政府间对园区选址管辖权限不一的问题。中国某农垦集团先后多次组织工作小组到印尼实地考察,印尼某县县长许诺零地价供地,只需以10%合作股份进行交换。但核实后发现在该县的拟选地块权属于印尼林业部,县长越权。园区土地开发和租赁方面也是经常出现问题的方面。因俄罗斯收紧外国劳务输入政策,分配给远东地区的劳务许可证(打工卡)数额减少以及申办时间长,影响了俄罗斯乌苏里斯克经贸合作区内中资企业的正常生产计划的落实。此外,工程审批项目程序复杂、物资进口通关效率低等,都加大了合作区建设发展的难度。(www.daowen.com)

3.产业配套差导致园区经营成本升高

境外一些合作园区因当地经济发展水平低、配套差,物资匮乏,建材等要从中国国内或其他国家高价采购、运输,增大了园区的建设成本。尤其是在非洲的一些合作园区,因当地产业发展不成熟,很多原材料、半成品等需要从中国国内运送或者从第三方采购,抬升了经营成本,使园区运营前景不确定性提高。

4.园区管理框架和模式的合理建构难度大

园区开发与管理机构设置、人员配置、权力分配、运行流程等的安排,中外人员因语言文化、经营理念差异大,容易产生摩擦,问题均十分棘手。境外经贸园区开发某种程度上就是境外工业地产、商贸地产或科技地产的开发,与土地开发运营关系极大。能否处理好同土地相关的一系列问题,成为境外园区开发成功与否的关键。以中白工业园区为例,关于园区土地租赁价格问题,中方与白方存在不同态度,白方为了吸引企业人员要求园区开发公司以不考虑土地开发成本的极低价格出租,而中方则希望按照不高于成本价出租。同时,园区还面临着东道国内部派系斗争以及政局变化带来的政策和法律风险^[8]。境外园区往往设立开发公司与管委会两套机构,园区开发公司不具备政府职能,很难快速整合、调配政府和当地社会资源,无法控制管委会的服务效率,从而会影响整体开发节奏和效果,面临的挑战要远大于在中国国内。中白工业园管委会虽然也承诺提供一站式服务,但实际执行中和国内的一站式服务存在很大差距。