跨境合作园区的建设和运行需要具备一些基础条件:中外政府友好关系与政策支持极为关键;对主导企业的实力与海外运作经验的要求很高、考验很严;运营模式合理有效对于境外园区建设与发展效率具有重要驱动作用;精准的产业定位及科学规划,境外园区有序建设与发展的重要指引;境外园区持续建设与发展需要以取得良好经济和社会综合效应为基础。^[6]

1.特定区域遴选

合作园区的地点设定对于园区发展具有重要意义。设定的原则既要符合所在国优先促进其发展的愿景,又要具有优越的适合发展园区所选择产业方向的资源禀赋以及地理交通位置和潜能,还要符合主要投资倡议者的倾向以及吸引其他潜在投资者的要求等。位置合适的园区通常由合作方(政府及企业组织等)商定。如中俄丝路创新园区就由合作方依据合作项目特点及发展目标,商定分别设在中国西安西咸新区与俄罗斯莫斯科州。

2.国家关系友好

园区选定及功能定位、建设和运行等涉及园区所在国家的主权等重大权益,合作各方未来较为长期的多方面合作,以及因此需要具备的制度与政策保障。因而,对主要合作方政府之间的协作关系要求较高,需要较为友好的政治关系作为保障。

3.赋予政策指导和优惠支持

园区通常建设在新的或者经营环境和基础设施不够成熟的区域,因而,需要较多前期投入,并且存在较大的投资回报不确定性等风险。制度与政策协调是境外园区成功建设与发展的根本保障和动力;园区建设涉及诸多具体内容,如基础设施建设、土地开发、“七通一平”、物流商业和贸易活动、就业、项目融资、政策协调、产业开发等。它是微观区域内综合性开发,与“五通”有密切交集,是落实“一带一路”建设的平台和抓手。这些决定了合作园区投资方政府会给予本国投资者鼓励的优惠政策,同时,园区所在国也会赋予该区域特殊优惠政策。2013年12月,商务部、国家开发银行共同发布《关于支持境外经济贸易合作区建设发展有关问题的通知》,明确指出:国家开发银行将在市场化运作、有效防范风险的前提下,重点优先支持已通过《境外经济贸易合作区确认考核和年度考核管理办法》确认考核的合作区项目;有选择地支持我国与合作区东道国政府共同关注的在建合作区项目;除依托境内股东信用提供贷款模式外,将积极探讨依托境外金融机构信用、项目自身及其他资产抵质押、土地出让应收账款质押等模式,为合作区实施企业提供融资支持。国家开发银行将通过与东道国有实力的金融机构合作,以转贷款、银团贷款等方式,为入园企业提供融资服务等。同时,融资服务也需要通过与驻在国政府的磋商就合作区的土地政策、税收政策、劳工政策、基础设施配套以及贸易投资便利化措施等为合作区建设提供支持。(www.daowen.com)

通过园区建设取得较好经济与社会成效是园区持续建设与发展的内在要求和基本保障。2008年,国务院发布《关于推进境外经济贸易合作区建设的意见》;2015年8月,中国商务部制定了《境外经贸合作区服务指南范本》;2018年1月2日,中国发改委、中国商务部等28部门发布《关于加强对外经济合作领域信用体系建设的指导意见》,对境外经贸合作区从信息咨询服务、运营管理服务、物业管理服务、突发事件应急服务四个方面提出要求。比如,在运营管理服务中,明确提出了服务入区企业范围宜包括注册、财税事务、海关申报、人力资源、金融服务、物流服务等环节。合作区在符合商务部、财政部关于《境外经贸合作区资金管理办法》、《境外经贸合作区考核办法》的前提下,可享受合作区发展资金的支持。总体来看,该考核办法包括确认考核和年度考核。确认考核是根据规定要求对合作区建设和运营成效是否符合确认条件进行认定;年度考核则是根据规定要求对合作区的年度建设和运营效果进行评审。考核办法还对于不同类型的境外经贸合作区提出具体量化的考核标准。通过确认考核后,合作区可申请年度考核,通过确认考核或年度考核的合作区,可申请中央财政专项资金资助。中国财政部与阿根廷、俄罗斯、印度尼西亚、英国、新加坡等27国财政部核准了《“一带一路”融资指导原则》。

在实践中,园区所在地或所在国政府多数采取一系列特殊优惠政策吸引参与方建设该园区,如白俄罗斯政府对中白工业园区建设给予高度重视,以最快捷的方式解决园区建设法律障碍并给予特殊优惠政策,于2012年、2014年和2017年颁布了3个总统令,对园区建设提出了比较系统的规划以及相关优惠政策。2018年12月,白俄罗斯总统卢卡申科再次签发总统令,授予中白工业园特殊经济区地位,享受在欧亚经济联盟海关法的框架内报关、清关、物流、生产等领域的手续简化和税费降低等优惠。这使得工业园通过经济合作突破国界限制,挖掘经济增长潜力,实现经济资源最优配置,建立成一个高新产业集群,成为欧亚地区多边合作的国际平台。这些政策指导和优惠支持均提高了企业走出去建设境外经贸合作区的积极性并促进了境外园区的快速发展。俄罗斯莫斯科州对中俄丝路创新园(俄罗斯园区)提供减免办公租金等。

4.运管模式与机制完善

第一,共同规划设计。科学规划及精准产业定位是境外园区有序建设与发展的重要指引;中外政府友好合作及协同顶层规划是合作园区顺利建设与发展的先决条件;中国—新加坡共建的苏州工业园区取得成功的重要原因之一就在于两国政府的合理顶层定位和科学规划设计。第二,合作方资源投入与合理配置。合作园区的开发建设往往是在特定带开发的区域从零起步,建设成具有较强功能的基地或产业集群,为此需要大量资源投入。中国—新加坡苏州工业园、中国—德国青岛生态园,中新苏通科技产业园等,均明确了参与各方的出资份额、权力责任,最大限度地集聚和优化国际先进生产要素;2011年,中国与马来西亚合作建设中马钦州产业园,园区探索“两国双园”(中国钦州产业园和马来西亚关丹产业园)合作机制和“以资本为导向的开发模式”,积极推动战略性新兴产业的发展。第三,建构科学合理的运行管理机构。园区建设和运行涉及诸多领域和环节,合作各方人员及资源调配等,因而,各方合理参与、权责清晰的管理架构至关重要。第四,设立各方协调高效有序的运行管理机制。园区运行管理机制就是为了保障园区各环节各主体整体运行有序高效而设置的经营管理流程设计以及相应的执行规定(图2)。

图2　合作园区发展基本条件