一般认为,境外园区这一概念最早源于“自由贸易区”(Foreign Trad Zones,FTZs)^[2],境外园区是一国或多国(合作主导国)政府及经营主体等为实现一定目标与对象国协商并利用各自资源并在对象国指定的特定区域和特定政策框架下开展科研、投资、开发、生产经营、贸易、流通服务等各种合作活动的国际合作经营模式。通常由主导国家及其经营主体负责合作区域的规划、出资、设备、参与主体、建设、运行管理等。因经营场所处于主导国(合作发起国或者主要合作者、资本等输出者)的国境外,因而从主导国的视角称之为境外园区或者境外(跨境)合作园区,也是合作倡导国或主要合作国经营主体走出去开展国际经营合作的形式。

跨境合作园区的出现与国际合作的发展变化有着紧密关联。过去数十年间国际合作主要体现为个体企业对境外的绿地投资或者并购为主,往往以单一个案为主。这种以个别企业为主的投资行为尽管具有灵活、便捷等特点,但只具有点状效应,缺乏面或者块状及集群性和区域性优势和效应。随着东道国对区域经济发展诉求以及对外资利用水平的提高,集群投资的出现展示了其对区域经济的强大溢出与带动效应。自20世纪70年代以来,两国或者多国主体在某一国境内的特定区域建设投资合作园区这种国际经济合作模式应运而生并得到快速发展。

2008年,由无锡红豆集团牵头投资管理、多家中柬企业共同开发建设的柬埔寨西哈努克港经济特区(简称西港特区)是全国首批考核确认的国家级境外经贸合作区,目前已成为“一带一路”建设的重大标志性项目和中柬务实合作的典范,得到了两国领导人高度评价。截至2019年2月,西港特区现有153家企业,包括139家工业企业和14家服务企业,以纺织工厂、箱包皮具、木业制品等为主。

西港特区的建设发展有以下几个鲜明特点。一是民营企业主导建设。西港特区公司作为园区开发建设主体,由中方控股股东红豆集团全权负责。2008年,红豆集团联合光明、华泰、益多三家无锡民企,利用东南亚人力资源优势,在柬埔寨启动建设境外园区,从无到有逐步发展壮大。二是坚持互利共赢理念。在开发模式上,吸纳了柬埔寨国际投资开发集团加盟,形成了双方优势互补、合作双赢的共建模式;在发展定位上,推动实现产业规划与当地国情、发展需求的深度融合;在投资政策上,积极争取柬埔寨给予充分优惠,打造低成本竞争优势;在项目建设上,西港特区整体规划面积达到11.13平方公里,但目前只开发了5.28平方公里,培育形成纺织、机械、电子、五金等产业,构建了初步的工业体系。经过多年发展,西港特区公司运营已达到收支平衡。三是政府层面支持推动。西港特区的快速发展,得益于中柬两国全面战略合作伙伴关系及各级政府的坚定支持。随着“一带一路”建设的深入实施,省市政府制定出台多项政策举措,着力打造和完善配套服务,包括“一站式”行政服务中心、培训中心、社区卫生服务中心、协调中心、劳动力市场中心、法律服务中心、邻里中心、柬中友谊公益志愿者联盟等,支持推动西港特区建设。

“一带一路”沿线国家设立的合作园区是在促进“一带一路”建设目标框架下,由中外政府推动、中国国内企业主导、与“一带一路”沿线国家和地区发挥资源优势互补、合作建设、基础设施较为完善、产业链较为完整、产业特色鲜明、辐射和带动能力强的各类经贸合作区的统称。园区建设旨在通过中外政府引导,提供政策优惠引导与发挥各自优势,实现平等共赢发展。这些园区借鉴国内产业园区发展经验(如通过政府引导、园区搭台、创新工作机制以实现信息高效整合与交流,提升园区整体规划、建设运营、融资模式、综合服务等发展水平,进而推动相关国际产能合作机制的持续深化和项目的务实落地等),在国际产能合作机制下打造为承接国际产能合作的重要载体和平台。境外合作园区是中国政府支持、统筹指导有条件的企业在境外建设或参与建设的基础设施较为完善,辐射和带动能力强的经贸合作区域,包括工业园区和经贸园区等。既是中国实施“走出去”对外投资战略的一条重要途径,也是一种全新的国际合作方式。在国际产能合作机制的支持下,通过充分发挥政府的高层协商、共同引导作用,不断丰富和完善现有的政府间产能合作交流机制,可以在很大程度上避免单个企业与投资所在国政府的沟通不畅等问题,有助于为投资企业争取到尽可能低的投资成本、更加优惠的政策支持、更为便捷的管理服务、更加可靠的安全保障等。通过模式创新以落实相关机制,推动产能合作项目顺利落地实施,是当前及未来一段时间推进国际产能合作的重要任务。大力推进“一带一路”相关国家产业园区类的载体平台建设,具有非常积极的现实意义。

以产业园区的集聚式发展来吸收转化外部资金和技术辐射带动周边经济发展,促进区域乃至国家经济发展是中国与“一带一路”广大发展中国家深化合作较为现实可行的发展思路。也是中国与“一带一路”相关国家互学互鉴、精诚合作、构建命运共同体的基石。^[3]

1.境外园区的特点

与其他跨境合作方式相比,境外合作园区具有其自身特点。(1)特定空间性(在合作之一国商定的区域内建设运行,具有经济特区的特性);合作建设对资源与市场条件互补性要求;较强特殊政策环境要求(参与合作的政府尤其是落地国家的政策友好);(2)特殊政策性。跨境产业园区一般拥有特殊的政府政策优惠,较好软硬件环境,可降低企业经营成本、降低经营风险;(3)资源配置集约性,在特定区域内配置较多资源、基础设施条件、吸引较多投资经营者以及配套服务等;(4)发展指向性(合作园区往往具有一定的发展方向,或集中发展单一产业领域,如某一产业;或综合发展多产业领域;或单纯生产(服务),或‘工—贸—服’一体化综合功能);(5)较强辐射影响力,合作园区对合作各方特别是所在地的产业、区域及经济社会发展具有广泛溢出与带动效应;(6)较高管理运行要求。合作园区涉及一定空间范围内多要素整合、多主体协调、多环节顺通等,对制度政策协调以及具体事务管理配合提出较高要求,需要借鉴成功经验并基于自身特质和目标要求,探索建构科学有效的运管模式。

2.境外园区的类型

从园区综合设立动机、产业功能、经营内容和形式,以及现有实践看,既有单一功能的合作园区,也有综合功能园区。综合功能性园区居多。主要有如下五类:以轻工、纺织、机械、电子、化工、建材等为主导的加工制造型园区;以矿产、森林、油气等资源开发、加工和综合利用为主导的资源利用型园区;以谷物和经济作物等的开发、加工、收购、仓储等为主导的农业产业型园区;以商品展示、运输、仓储、集散、配送、信息处理、流通加工等为主导的商贸物流型园区;以高新科技研发为主导的开发型园区。如:(1)加工制造类合作园区。其产业定位主要是家电、纺织、机械、电子、冶金、建材等产业,旨在转移国内过剩产能,同时规避贸易摩擦和扩大出口创汇。如巴基斯坦海尔家电工业区,以轻纺服装、机械电子等为主导产业的柬埔寨太湖国际经济合作区,以电子信息和服装加工为主导产业的越南中国(深圳)经济贸易合作区,以冶金、建材、机械为主的埃塞俄比亚东方工业园等。(2)资源利用型类合作园区。主要以开发当地富集的资源和能源为导向,产业定位主要是矿产、新能源开发等国内相对紧缺的资源能源。如中国有色矿业集团在赞比亚设立的赞比亚中国经贸合作区,以有色金属、型材加工、仓储、物流为主导产业。(3)农业开发型园区。主要以当地特色农业产业开发为主要导向,利用谷物和经济作物等生态资源,开发适合当地环境的农业产业等,如俄罗斯乌苏里斯克。(4)商贸物流型园区。主要以提供商贸物流等综合服务为主导,通常集商品展示、货物分拨、物流、仓储、信息服务等配套功能于一体的现代化物流园区。如山东帝豪国际投资有限公司在匈牙利设立的中欧商贸物流合作园区。(5)科技开发型园区。中国企业为提高高新科技研发能力在科技发达地区投资设立的开发高新科技产品为目标的特定园区。旨在利用当地科技资源密集优势,共同开发高新技术产品。如华为在印度班加罗尔等地设立的软件开发园等。

3.境外园区的功能

与单纯的投融资、贸易、开发及科研合作相比,合作园区具有更加广泛综合的比较优势,能够优化各方资源配置以及创造更大价值。有观点认为,合作园区由政策制度引导、资源要素匹配、产生空间重构、职住互动、产业互动,驱动当地产业与区域发展(图1)。(www.daowen.com)

合作园区对合作各方具有重大支撑与促进作用:

图1　境外合作园区与区域(城市)互动机制模式图

第一,具有优化资源配置,对当地及区域具有多功能拉动作用。园区合作促进特定区域的开发与繁荣。通过在特定区域实施优惠政策以及大举投资开展基础设施建设和项目开发,具有集中指向功能与产业集群效应,能极大地营造一个“发展极”并发挥其辐射作用和示范带动作用;在某个待开发的区域通过政策优惠和双方(多方)投入,有助于加快改特定区域的基础设施建设以及新兴产业的培育与发展,并加强和带动毗邻区域经济发展。对引入国(园区所在国)而言,园区对土地开发和城市建设、交通、电力、商贸网络建设、绿色、可持续等基础设施产生多元支撑功能。园区对推动东道国解决融资难题、建设新的产业集群、功能示范区、培养新的发展潜能、就业机会、改善民生、增加财政收入和出口潜能、促进管理运行模式创新和培养人才等方面具有不可多得的作用。如过去20多年中国—新加坡合作管理的苏州工业园区的成功建设、运行成为苏州繁荣发展的重要动力源,给双方均带来了巨大的财富效应。对输出国而言,优化资本配置与产能合作,拓宽市场机会,强化国际竞争力,锻炼国际人才、获取新的国际合作红利等。境外园区作为产业集聚区,与区域产业间的互动及本地化发展是园区未来良性发展的核心增长动力,企业的本地化制造、本地化用工、本地化采购、本地化维护、本地化管理也将有助于实现园区与城市价值链、产业链、供应链的协同。

第二,具有促进当地建设技术进步、产业发展以及管理经验提升的作用。园区建设宗旨在于建成更先进、更高效率、和谐、可持续的区域经济增长和社会发展方式。通过以高新技术产业为核心、重点发展新兴产业,建设高水平的绿色产业、建设低碳经济、创新引领地域经济转型。中资企业以及第三方企业的进入带来先进技术等,对当地技术进步、填补技术空白、培养技术创新能力、开发高新技术产品等具有引导、带动效应。园区还能提升当地制度与政策创新、综合服务和管理能力及经验。园区建设与正常运行需要各种配套以及制度与政策完善,考验当地的产业基础与协作以及融资、税收、劳动、分配政策等及对园区管理机制创新的考验和锻炼。

第三,具有显著改善当地社会发展的作用。园区企业积极承担社会责任,可为当地增加就业、居民收入与市场供给、财政税收、社会保障等做出贡献。

第四,具有促进国际经济合作深化及创新国际合作范式的作用。在当前保护主义、单边主义持续蔓延,贸易和投资争端加剧并对全球产业与金融贸易稳定造成明显冲击之时,园区合作顺应经济全球化、经济一体化大势,秉持共商共建共享原则,坚持开放合作,园区在一个有限空间点上先行实现对注资友好的政策,相对完备的基础设施供给,减少了外商直接投资的交易成本。而且,通过基础设施、产业配套完善以及管理创新,对产业欠发达国家有较强溢出和示范效用。因而中外合作园区建设对参与国深化经贸投资及全方位合作具有以小见大的借鉴意义^[4]。产业园区夯实“一带一路”内容和落实,推动落地国家乃至全球经济发展,优化所在国经济结构和运行管理模式,即以高新技术产业和现代服务业为主导,发展新型产业集群,创新产业园区发展以及加快转变经济发展方式和国际合作模式。

第五,具有丰富区域经济发展理论的作用。区域理论的精髓在于区域各主体发挥各自禀赋优势、区域发展创新、优化资源配置,发挥比较优势、创建有竞争力的产业群、获得最大化合作红利,实现区域后发赶超和促进均衡发展^[5]。跨境园区建设是一个主权国家国土之外并取得落地所在国政府的同意的特定区域(往往具有地缘优势的区域)展开深度合作的新模式,是对传统区域理论的新探索和跨越,两国及更多国家参与能更好地发挥所在区域的发展潜能,实现特定区域的发展并带给各方红利。合作园区建设将在吸收借鉴合作各方各自成功经验与规则基础上吸收借鉴世界上其他先进的区域经济、产业发展与综合治理规则制度、独具特色的园区开发运行管理合作模式。在“一带一路”沿线国家园区建设促进了产能合作,在带动东道国当地经济发展的同时,也开创了全新的对外市场空间与合作模式。中国与俄罗斯还探索了“一园两国”的模式,即两个国家在各自国家各设立一个合作园区,如中俄丝路创新园于2018年4月和8月分别在中国陕西西咸新区和在俄罗斯莫斯科州先后开园,形成了中俄合作园区分设两国的独特园区模式。园区立足国外国内两个大局,深入开展产学研合作。中方园区运用先进的“一园两地”创新型管理模式,积极探索使用“一站式国际企业服务平台”,覆盖全部独联体国家,拥有近百个国际合作伙伴,引入俄罗斯13家知名企业,涵盖科技、建筑、投资、金融、贸易、教育、文化等行业,为国际企业提供商务咨询、企业营业执照办理、人员签证咨询、财税法务等配套的优质咨询服务。沣东新城联合俄罗斯圣彼得堡国立经济大学及社会资本将设立“一带一路欧亚丝路基金”,全面对接欧亚经济联盟与丝绸之路经济带国家资源。俄方园区为入园中方企业提供办公场所租金减免、商务活动、法律、财务、税务、签证等特色服务。中俄丝路创新园承担着探索国际合作产业园区新模式的重要使命。中俄丝路创新园积极构建中外一流的科研合作平台,加速产业集聚和资源统筹,构建异地孵化器和“一园两地”“两地并举”协同发展模式。

合作园区开发本质上属于直接投资活动,而且是一种在合作方仔细规划设定区域的集约投资活动,与单纯的对外投资相比,具有更加针对性、集约性和深度性等特点和优势,对于促进国际投资、产能、经贸合作以及带动基础设施互联互通等多功能的意义。在国际贸易保护主义回潮背景下,也有利于规避关税壁垒,深化价值分工,实现共赢。此外,园区具有多功能性、辐射广、合作强度大和长效性等特点和价值,对合作各方具有较大适应性和吸引性。尤其是在当代国际分工日益精细化背景下,产业、产能合作具有更为普遍和深化趋势。因而,具有产业与产能互补性的国家间开展园区共建合作无疑具有必然性并受到欢迎。

跨境合作园区已经具有较长实践,如源于增长极理论的保税区、出口加工区,这其中荷兰香农免税加工区早在20世纪50年代就产生了。此后,具有跨境合作园区特性的合作模式在国际实践中逐渐成熟,如新加坡在90年代初与中国合作建设的苏州工业园区。而中国在境外建设园区的实践始于20世纪90年代末,福建华侨实业公司1998年在古巴创办了合资企业,并于2000年在古巴投资占地面积6万平方米的境外加工贸易区;2000年3月,海尔在美国设立工业园;2004年6月,天津市保税区投资公司在美国南卡州设立了天津美国商贸工业园。从2005年开始,商务部出台多项政策鼓励中国企业开发投资境外经贸合作区。但2008年之前在境外设立园区仅为个案。

境外园区是中国境外投资平台模式输出的主要形式,截至2019年年中,中国投资的境外合作园区达100多个,“一带一路”沿线占70%以上,主导产业以机电、机械加工、商贸物流业、食品加工、纺织服装等居多。