缅甸位于中印之间,深受两国影响,历史上也曾被英国殖民。从1842年至1885年,英国对缅甸先后发动三次战争,将缅甸逐步侵蚀为其殖民地,缅甸被合并成为英属印度管理下的一个省。在英国统治下的缅甸,经济出现了畸形繁荣。缅甸成为英国的米仓,矿石石油等原料产地和英国商品的倾销市场。而缅甸的钢铁、化工、机器制造等基本的近代工业部门发展迟缓,缅甸人在本国经济中毫无地位。与此同时,为了保证缅甸充足的劳动力,英国政府从英属印度迁入了大量印度移民,致使缅甸成为除南亚次大陆印度人口最多的地区。一方面,随着缅甸经济的快速发展,缅甸民族情绪不断高涨,印缅民族矛盾激化,缅甸民族主义运动频频发生;另一方面,在缅甸的英国资产阶级集团也要求直接与英国统治集团进行政治、经济沟通,而不再通过英属印度政府。最终,英国议会批准了《1935年缅甸政府组织法》,规定从1937年4月1日起,缅甸与印度分治,缅甸成为受英国直接管理的殖民地。此时,缅甸国内的民族解放运动已经全面高涨。但是,1941年12月,日本入侵缅甸,打断了缅甸民族解放的进程,日本开始统治缅甸。随着战争的发展,中国远征军、英军在缅甸相继开始对日作战,缅甸的“反法西斯人民同盟军”也在不断壮大。1945年,日军撤离缅甸。英国借此机会企图重新殖民缅甸,但经过战争洗礼的缅甸,民族意识已经彻底觉醒。最终,缅甸人民经过斗争,于1948年赢得独立。^[68]

独立后的缅甸,虽然采用了议会民主制,但基本是由反法西斯人民自由同盟掌握政权。在面对缅甸新的民族矛盾、阶级矛盾和党派斗争时,执政党内部政见不一,外部无法调和好国内各种力量的关系,缅甸的政治、经济和社会发展面临重重问题。最终,缅甸的议会民主政治在1962年被军人政权取代。在这之后的几十年中,缅甸国内虽有不同程度的民主化运动,如1988年缅甸“八八人民大起义”等,但这些运动并未从根本上撼动军政府的统治。军政府统治下的缅甸出现了较为稳定的政局,缅甸经济得到了一定的发展。2003年8月,军政府宣布七点“民主路线图”计划;2008年,缅甸进行全国宪法公投,并获得通过;2010年,缅甸举行全国多党制大选;2011年,缅甸议会选举吴登盛为国家总统;2016年,缅甸议会再次大选,选出首位非军人出身总统吴廷觉;2018年3月21日,吴廷觉辞职。3月28日,温敏当选为总统。但以昂山素季为代表的民盟仍旧面临国内各方政治力量的重重挑战。^[69]

在经济领域,战后初期(1948—1962),缅甸在战后初期的经济措施主要在于恢复经济,其政策方向包括发展民族工业、解决殖民遗留土地问题、积极发展对外经济关系、制定经济计划等。虽然,政府制定的经济计划并未得到彻底的实施,但这一时期经济有了显著的发展。在奈温统治时期(1962—1988),奈温采取了极端的“缅甸社会主义”经济制度。实行计划经济,大力发展国有经济,加强对农业、农村、农民的控制,外国资本和部分民族资本收归国有,严格限制私人经济发展,几乎禁止外资进入、仅接受外国的援助和贷款。这一时期缅甸的经济发展速度远远低于同在东南亚地区的东盟国家,使经济社会发展受到严重损害。1988年以来,缅甸军政府开始以市场为导向的经济改革,其内容包括废除“缅甸社会主义”计划经济制度,鼓励私人经济发展,实行对外开放,调整农业和金融政策,经济状况较以前大有好转。^[70]

中国在缅甸马德岛港的投资建设属于中缅油气管道项目的一部分,该项目可拆分为中缅天然气管道、中缅原油管道和马德岛港建设三个部分,本案例仅涉及缅甸马德岛港的投资建设项目。早在抗日战争时期,中缅已有石油管道合作。1942年1月,日军大举进攻缅甸;1942年6月,盟军被迫撤往印度。为了更好地支援中国战场的作战,1942年,史迪威带领盟军开始修建途径缅甸的中印公路,后称史迪威公路。在修建公路的同时,为了向前线和中国输送燃油,盟军开始修建从印度经缅甸进入中国云南的输油管道,因为与史迪威公路平行,也被称为史迪威管道。这一工程自1942年10月开工,1945年4月贯通,数十万军民参与输油管道的修建。史迪威管道全线2 900公里,至1945年8月15日日军投降为止,总计向中印缅盟军提供了4.8万吨各类油料。^[71]

2004年,中国开始筹备中缅油气管道项目。2004年10月,中石油和中石化开始进行中缅石油管道的前期调研工作。2005年4月,国家发改委能源局副局长张玉清带队,带领中石油、中石化等公司的技术团队前往缅甸考察中缅油气管道的可行性。2005年7月4日,缅甸能源部时任部长吴伦迪应邀访华,中缅两国政府签署《中缅关于加强能源领域合作的框架协议》,该协议中第五条写明,双方同意在适时就启动中缅输油管道前期研究开展进一步的磋商。2005年9月28日,缅甸能源部长建议,中方在考虑修建原油管道的同时也可考虑一并修建天然气管道的问题。2006年6月19日,我国发改委提交国务院《关于开展中缅石油管道有关工作的请示》。国务院很快批复了这一报告,明确了中石油作为该项目的承建单位。2009年6月,中缅签署《中国石油天然气集团公司与缅甸联邦能源部关于开发、运营和管理中缅原油管道项目的谅解备忘录》等一系列备忘录。根据双方签署的一系列协议规定,中缅原油管道项目包括原油管道、储运设备、附属设备,以及在马德岛建设一个30万吨级的石油码头和60万立方米的油库等附属设施。中缅原油管道从缅甸马德岛港向北经云南瑞丽进入中国境内,全长1 631公里,其中缅甸境内771公里,设计输油能力为2 200万吨/年,缅方下载200万吨/年,总计投资15亿美元,中方占股50.9%,缅方占股49.1%。同时,与中缅原油管道平行修建中缅天然气管道。中缅天然气管道从缅甸皎漂港向北经云南进入中国境内,全场1 727公里,其中缅甸境内793公里,设计输气能力120亿立方米/年,缅方下载20亿立方米/年,总计投资约10亿美元,中方占股50.9%、缅方占股7.4%、韩国占股29.2%、印度占股12.5%。2010年6月3日,时任总理温家宝访问缅甸,中缅两国总理共同宣布中缅油气管道项目正式开工建设。^[72]2013年6月5日,中国石油天然气公司宣布由中国、缅甸、韩国、印度四国六方投资的中缅天然气管道施工完毕,具备投产试运行条件;彼时,由中国和缅甸投资的中缅原油管道项目完成94%。中缅石油管道在此之后的两年,官方无任何进度更新。两年后,2017年5月19日,中国石油天然气集团公司宣布中缅原油管道将原油输送入中国。(www.daowen.com)

马德岛港是中缅原油管道起点,是为海外油轮卸载原油专用码头。马德岛港位于缅甸南部的若开邦皎漂市,是位于孟加拉湾东南侧的天然良港。得益于得天独厚的自然自理环境,在英国殖民缅甸时期,皎漂港、马德岛港就被开辟为英国皇家海军军港,后来缅甸海军承接了这一港口。随着中缅油气管道项目的建设,港口的建设运营转交中方企业。2011年6月30日,中国港湾工程有限责任公司开始码头施工。2013年6月28日,主体施工完成,^[73]2015年1月30日,马德岛港正式开港,同时中缅原油管道正式启用,这标志着马德岛港建设的顺利结束。然而,马德岛港自从2015年1月30日开港以来,始终无法接收远洋油轮的原油。中缅原油管道迟迟未能真正意义的运行,直接导致整个马德岛港及配套设施建设完工后无法开展实际运作,两年内未向中国输送任何油料。直至2017年5月19日,来自中东和非洲的油轮首次将原油通过中缅石油管道输送入中国。中缅石油管道被搁置的两年间,两国官方和投资企业均未明确说明原因,中方媒体也无详细报道,外媒认为中缅关系降温和社会抗议是造成搁置的原因。^[74]考虑到几乎是同步同地建设的中缅天然气管道早已在2013年顺利开通并不间断运行至今,所以基本可以排除如战乱、征地、环保等施工环境因素的阻碍;考虑到搁置长达两年的时间且项目由中国政府、中国石油天然气公司作为支撑,基本可以排除资金和技术不足的阻碍。外媒这一猜测具有一定可信度。本文认为,马德岛港的运营之所以受限,与缅甸国内政府稳定性低和社会支持度低的情况是分不开的。

就缅甸国内政府稳定性而言,当前缅甸国内仍处于政治转型阶段,政府稳定性低。1948年独立以来,缅甸先后尝试以建立西式议会制民主国家、“缅甸式社会主义”、军人政府等多种政权组织形式,军人政府领导之下的缅甸政府处于一种高压下的稳定状态。2003年8月,缅甸军人政府宣布了以实现全国民族和解、推进国家民主进程为核心的“七点民主政治路线图”计划,缅甸将在2008年制定宪法,2010年举行多党制大选,开始由威权政体向民主政体的转型。自1992年丹瑞将军发动军事政变建立军人政府以来,军人政府始终存在统治合法性问题,对此,军人政府一直试图通过政绩来巩固其统治合法性。但当政治体制不能推动经济发展、缓解社会矛盾时,无论军政府如何维护政权,其统治合法性必然会招致民众的质疑甚至是反对。除此之外,国内的激烈民族冲突、西方国家长期的经济制裁都使缅甸政治制度面临极大的压力。可以说,在内外压力之下,缅甸军人政府不得不考虑向民主化转型。举办全国性大选是国家走向民主的重要标志之一。2011年2月4日,吴登盛被选举为缅甸总统,开始了一系列大刀阔斧的改革。这些改革包括改善与民盟的关系、推进民主化、推进私有化、解除媒体管控、改善与西方国家关系等措施,这些措施明显带有西式民主的偏好,也得到了西方国家的普遍赞誉,却对中缅关系形成了冲击,中国在缅投资首当其冲。中国在前军人政府时期所投资的多个重点项目,均出现了不同程度的波动,如2011年被缅甸总统吴登盛叫停的密松水电站项目、2012年开始因政府原因和当地民众不满反复停工的莱比塘铜矿、2014年缅甸铁道部宣布取消的中缅铁路项目,以及被搁置2年的中缅原油管道项目。

就缅甸国内社会支持度而言,虽然中石油在建设中缅油气管道期间针对社会反应做出了一些努力,但民众中仍然存在不满情绪,整体社会支持度低。2013年7月,云南大学缅甸研究中心对缅甸民众做了关于中国对缅甸投资援助的调查问卷。问卷分别在缅甸内比都、仰光、曼德勒三地发放,总计发放100份,回收86份,问卷结果具有一定的代表性。其中,在关于“你认为中缅油气挂到对中缅两国而言是互利共赢的项目吗?”一题中,60%的民众认为中缅油气管道项目并没有实现中缅的互利共赢,28%的民众认为缅甸可以从项目中获利但这并非是急需的,仅有12%的民众认为该项目是互利共赢的。从调查的整体结果看,缅甸民众对中国在缅投资总体持有负面看法,一些具体的大型投资项目缺乏民意支持。^[75]这一调查结果与缅甸国内的实际情况也是总体相符的。2011年12月2日,吴登盛总统签署《和平集会与游行法案》,这一法案的签署使民众可以更加便利地发起抗议、示威和集会。^[76]在这一法案的支持下,中缅油气管道项目自动工开始,就经常遭到各类非政府组织(NGO)和当地居民的抗议,他们认为项目沿线地区的多数居民未能从油气资源中获益。^[77]缅甸国内的一些非政府组织往往在抗议示威和舆论影响中起到所谓“民意领袖”的作用,如国际地球权益组织(Earth Rights International)^[78]、瑞天然气运动(Shwe Gas Moverment)^[79]均在其网站连续发表反映民众对中缅油气管道抗议和不满的报道。缅甸民众对于中缅油气管道的抗议活动也扩散到了国外,如2012年3月1日,约100名缅甸籍民间人士在缅甸驻泰国大使馆门前抗议示威,要求吴登盛叫停由中缅油气管道建设项目。^[80]在缅甸发起的针对中缅油气管道项目的抗议示威活动,其人员构成极为复杂,非政府组织和当地民众是主要力量,随着缅甸民主化改革的加深也不排除海外势力在背后的支持;在其意图上,当地民众的意图多为要求补偿或更高的补偿,非政府组织则较为激进的希望取消或是暂停项目建设;在其动因上,民众或是对补偿措施不满,或是对高度重视环境和人权,但也存在听信传言、不明真相的民众跟随抗议,或是被西方非政府组织和媒体所蛊惑。对于此,中国政府和中国石油天然气公司都高度重视,积极做出努力,但并未从根本上扭转这一情况。政府层面,2013年4月5日,缅甸总统吴登盛对中国进行国事访问并出席博鳌亚洲论坛,在此期间中缅发布联合新闻公报,公报中提及要加强中缅媒体、非政府组织的友好合作交流。^[81]2013年6月,中国便邀请包括缅甸反对党在内的多个非政府组织访问中国,加强沟通。^[82]在中石油层面,2013年,中缅油气管道项目负责人在缅甸举行的当地媒体招待会上表示,中石油及相关公司已累计向缅甸投入了近2 000万美元,援建了43所学校、2所幼儿园、3所医院、21所医疗站及马德岛水库和若开邦输电线路。^[83]2017年5月,中石油发布《中缅油气管道(缅甸)企业社会责任专题报告》专门用来总结回顾中石油在该项目中所承担的社会责任,报告从本土化创造共享价值、减少环境足迹、管道运行安全、社区发展四个方面回顾了中石油所做出的贡献。然而,这些举措并未彻底改变缅甸民众中缅石油管道项目长期以来的负面看法。获取缅甸民众的支持和理解,还需中国政府、中石油持续不断的投入。^[84]