“一带一路”沿线国家众多,制度风险较高的原因多种多样,但基于市场建设、国家与市场的关系尤其是中国的经验而言,本文认为其原因是国家建设的失败或者国家能力低下,导致市场的生成性制度和功能性制度无法确立,难以形成有利的营商环境。

对于国家的作用,根据新制度主义的观点,国家作为垄断合法暴力、拥有强制力量的第三方能够供给正式的制度,通过财产保护制度(Property rights institution)和契约维护制度(Contracting institution),防止强势政治团体对私有财产的侵占,规范市场主体间的行为以防止违约。^[72]而且,国家(政府)是“规模地”提供保护,大大节约了经济体中的个体自我提供保护的成本。^[73]换言之,国家(政府)作为第三方、动用强制力量来监管和实施合约存在巨大的规模经济效应,在制度确立之后,实施契约的边际成本是很低的。^[74]

新国家主义的代表人物维斯和霍布森认为经济上更具活力的国家都是强国家。现代国家与前工业国家不同,国家力量主要取决于建制性权力的发展程度而不是专制性的权力。国家的建制性权力除了“渗透”力量和汲取力量,第三个重要的维度是协商(协调),当前主要表现为协调工业经济的能力、驾驭市场的能力(governing the market),在政治和工业从事者之间形成高度战略性和制度化的合作形式。^[75]成功的要诀不是专制统治而是透过国家积极推动经济发展,从而在国家与各主要经济团体之间形成一个“复杂的协同效应”。^[76]从新国家主义的政商关系出发,东亚发展的最重要的特征就是“国家和市场的协同作用”或“被引导的市场”(guided market)。

另一个强调国家作用的是青木昌彦等人的市场增进论,虽然与上述的“国家推动发展论”相比有所不同。青木昌彦等人认为由于市场不完备、信息不对称、有限理性以及有限知识等方面的原因,协调失灵的情况是广泛存在的。民间部门具有可以协调一大部分经济活动的能力,同时政府具有促进民间部门发展的潜力,利用各种政策工具,引导民间部门的协调与合作。政府政策并非旨在直接引入一种解决市场失灵的替代机制,而是以增强民间部门解决市场失灵的能力为目标。政府政策应尽可能地倾向利用非政府机构来解决协调问题,使民间部门的机构比集权化的机构更有能力对当地信息作出反应。^[77]因此,根据市场增进论,政府政策的职能在于促进或补充民间部门的协调能力,改善民间部门解决协调问题及克服其他市场缺陷的能力。^[78](www.daowen.com)

而“一带一路”沿线制度风险较高的国家,或者国家建设失败或者国家治理效能低下。国家治理效能低下的表现就包括法律不彰。“一带一路”沿线国家在法律法规体系的内容以及健全程度方面差异较大,大多数发展中国家普遍存在法律体系不完备、不透明或法律制度变动频繁的情况。^[79]以东盟国家为例,《制造业限制投资法》涉及国计民生行业、通讯、电力、交通等公共事业,对外国投资者行政审批较为严格,通过歧视性的政府干预政策和行政处罚措施来保护本国民族工业,对外资实行更加严厉的市场管制或商业管制。^[80]

“一带一路”沿线发展中国家治理效能低下的另一重要表现就是政治腐败,腐败是“滥用公共权力牟取私利”^[81]。大量研究表明腐败阻碍投资、扭曲价格、增加交易成本、削弱创新、扰乱市场竞争、破坏了市场化改革的目标。^[82]弓联兵等人利用透明国际(Transparency International,TI)发布的清廉指数(Corruption Perceptions Index,CPI),对2016年CPI报告中61个涉及“一带一路”沿线国家进行分析发现,“一带一路”沿线国家总体的腐败风险偏高、腐败分布面广、腐败治理水平较低。腐败加大了投资与合作的不确定性,同时腐败行为明显增加了企业和公民的投资成本,并且这种成本随着政府官员的贪欲膨胀而无限制增长。^[83]赵蜀蓉等人使用同样数据发现,64个“一带一路”沿线国家中比较清廉的国家仅1个;严重腐败的国家高达42个,占“一带一路”沿线国家的68.9%,占全球严重腐败国家的42.86%;极端腐败的国家有7个,占沿线国家10.94%,占全球极端腐败国家的29.17%,近三分之一^[84]。2019年由全国工商联牵头、各省市区工商联联动,零点有数公司对917家参与了“一带一路”建设的中资民营企业进行了问卷调查,调查结果显示企业面临的政务环境问题最为紧迫,特别是东道国行政效能、效率低下。其中41.9%中资企业反映在当地国家经营过程中经常遇到政府审批手续流程长、效率低及后续事项繁杂的问题;另有14.5%认为当地公务人员存在消极怠工、遇事推诿和故意刁难等;16.6%的受访企业提及当地国家政府对市场监管不力、政治腐败。