波音和空客为获取更高的市场占有率，双方及其背后政府在WTO规则框架下展开了数轮博弈。经过二十多年的博弈，WTO争端解决机构仍未使美欧双方就民用飞机制造的产业政策达成实质性的和解，而随着民用飞机运输市场的扩张，中国、日本等国都纷纷进入民用飞机的研发制造当中。在不完全竞争的市场环境下，政府产业政策可以使国家获得较大份额的“租金”和“外部经济效益”。政府行为对民用飞机产业竞争力的重要影响，反映出民用飞机产业的“政治性”。

民用飞机产业的竞争除了考虑市场所强调的公平、自由准则外，更要重视民用飞机产业的“政治性”所带来的影响。波音和空客作为两大航空巨头在国际市场上的订单很大部分来自政府外交谈判，除了市场竞争，外交政策、政治战略都直接影响双方市场占有率。民用飞机产业经过长期发展，由于其“政治性”而被诸多国家定义为战略性产业，故从产业竞争视角来看，各国民用飞机产业的冲突十分激烈。一是以美欧为代表的民用飞机市场内部的竞争，如美欧在WTO的大型民用飞机器中影响贸易的措施案，巴西航空工业公司和加拿大庞巴迪公司在支线飞机产业政策上的争端。此类争端主要围绕民用飞机产业政策是否构成《补贴与反补贴措施协定》下的补贴，以及民用飞机产业的研发补贴和出口补贴界定边界。二是近几年中国、日本等国开始涉水民用飞机产业，美欧等民用飞机市场的既得利益者与新兴产业国家之间发展民用飞机产业之间矛盾日益凸显。此类争端主要涉及国际投资、双方经济模式、国防安全等方面。归根结底，民用飞机产业争端重心正在从利益集团内部向外部转移，但民用飞机产业作为战略性产业的“政治性”没有变。

美国和欧盟就大型民用飞机的制造和贸易展开了一场近四十年的斗争。争议的焦点在于双方政府行为与补贴的关系，美国和欧盟的市场理念以及贸易模式的不同导致冲突的发生，欧盟强调将公共部门和私营部门结合，故产业发展依靠政府的支持，而美国主张自由市场原则，认为政府的财政支持扭曲了资源配置，影响国际贸易流动性。还有学者认为美欧双方争议的核心问题是欧盟补贴行为可能构成了国家保护主义的回归，而SCM协定以限制保护主义为主要目标。

1.美欧民用飞机争端的起源

民用飞机产业在寡头垄断的市场之中，美欧争议焦点自然在波音、空客与其各自母国政府的关系上。波音公司的成功主要得益于初期大批量的军事订单，以竞购利润丰厚的军用飞机合同，通过重建和升级数百架军用飞机积累了资金和技术。大量军事合同有效地援助了波音公司。20世纪70年代欧洲成立空客，在整个民用飞机市场开发一系列民用飞机，初衷便是与波音公司的每一种机型竞争。民用飞机产业作为技术密集型产业，其市场进入壁垒很高且发展需要不断的补贴。美欧双方补贴政策大相径庭，双方抨击对方产业补贴政策不符合WTO规则，部分原因在于波音和空客成立的历史背景不同，美国对市场先入者波音所采取的补贴形式更隐蔽，而欧洲作为挑战者所采取的补贴形式更直接。

空客在民用飞机市场份额的不断增加引起美国的重视。20世纪70年代，美欧就民用飞机产业的补贴问题开展了第一回合的较量，美国政府首先对欧洲空中客车补贴提出指责，欧盟也指控美国通过军事资金和其他金融工具为波音提供补贴，最终双方签署《民用飞机器贸易协定》暂时平息争端。该协定在序言中承认民用飞机器部门在共同经济和贸易利益中的重要性，同时寻求消除政府支持民用飞机器发展、生产和销售而对民用飞机器贸易产生的不良影响，期望民用飞机器活动在商业竞争的基础上开展。缔约各方期望通过该协定将民用飞机争端及其产生的政治影响纳入关贸总协定（GATT）并提供解决途径。协定并未解决美欧民用飞机争端的实质问题。

1992年美欧双方以该协定为基础签订关于大型民用飞机器的双边协定。1992年双边协定相比1979年协定对补贴有了更严格的限制。第一，该双边协议规定禁止双方对未来生产的补贴和将补贴限额为总成本的33%。第二，强化了规则力度，进一步禁止政府援助营销。第三，增加了报告要求，提高了市场的透明度。第四，将政府援助限制在每年全行业营业额的3%或销售价值的4%。双边协定的实践效果并不理想，双方都试图加强各自的补贴计划。美国政府仍然通过政治、外交手段推销其波音飞机，空客公司则继续采取直接补贴的方式提高其在民用飞机市场中的份额，1998年空客首次超越波音占据全球民用飞机50%的市场份额。民用飞机产业的争端持续存在，GATT经过数十年的发展成为WTO，美国于2004年退出协定，在WTO规则体系下指控欧盟补贴违反SCM协定。

2.WTO规则体系下的美欧民用飞机争端

对比GATT时期与WTO时期美欧民用飞机争端不难发现，双方对彼此补贴模式的指责没有太大变化。但多边贸易体系随着时代变迁有所变化：第一，WTO时期相比GATT时期规则体系更加完善，乌拉圭回合期间通过了SCM协定和争端解决机制的基本法律文件《关于争端解决规则与程序的谅解》。第二，多个新兴国家开始试水民用飞机市场。波音和空客的寡头垄断市场地位开始动摇。一方面，美欧都不希望自身补贴政策受到约束，另一方面，双方也期待WTO的裁决能成为民用飞机产业补贴的先例，对新兴国家有所约束。

相比较《补贴与反补贴守则》，SCM协定细化了对补贴的分类，在通知和执行方面做了更严格的规定，但其市场化的理念与民用飞机产业政治性的特点并不契合。SCM协定不能处理美欧民用飞机争端的原因如下：

第一，SCM协定虽然明确了补贴的定义，并以列举的方式试图定义“财政资助”，主要包括资金或债务的直接转移、应征收入的豁免、提供非一般基础设施的商品或服务、收购产品。非穷尽式的列举方式不能涵盖补贴的全部范畴，故又规定1994年关贸总协定第十六条定义下的任何形式的收支和价格支持也构成“财政资助”。如何对非常规的“财政资助”行为定性尚未明确，从美欧双方在WTO争端中涉及的补贴行为（如表3所示）可以看出，欧盟的“财政资助”行为基本属于SCM协定第一条列举的几种方式，容易直接认定为存在补贴，相比之下美国补贴行为的“间接性”表现在以下两个方面：一是通过州际政府层面而不是联邦层面实施补贴政策，利用州层面发展权和联邦政策的微妙关系掩盖政府的“财政资助”行为。如华盛顿州参议院法案5925希望通过授权免税的方式鼓励航空制造企业留在或来到华盛顿，目的在于维持和增加华盛顿州的航空产业的就业机会。二是利用NASA、DOD等与航空技术关系密切部门对波音提供技术、资金等，以军民融合的方式提供隐蔽的“财政资助”。此种“间接性”补贴方式源于波音发展初期与美国国防的紧密联系。

表3　美欧补贴模式在SCM协定下的对比(www.daowen.com)

美欧双方在SCM协定下补贴模式的不同导致接受补贴者所获利益、损害的确定等变得难以计算，尤其是在美国采取间接性补贴模式和民用飞机产业双寡头垄断的市场环境下。对于欧盟来说，很难举证出DOD和NASA通过合同方式对波音公司提供研发补贴的金额及其与重大销售损失的因果关系。双寡头垄断市场下波音和空客的市场份额有着必然的联系，多样的补贴手段使得授予利益计算的困难，补贴金额的难以计算在民用飞机市场政治层面和经济层面上都是敏感的，飞机市场的任何不确定性都会破坏当前的贸易平衡。

第二，SCM协定对补贴的分类在双寡头垄断市场下的作用减弱。相比之前的补贴规则，SCM协定的一大亮点在于确立了红绿灯规则，即根据补贴对自由贸易的影响程度不同，将其分为禁止性补贴、可诉性补贴、不可诉补贴。一方面，不可诉补贴的范围包括研发补贴（R＆D）、落后地区补贴、环境补贴。民用飞机产业作为技术密集型产业，R＆D补贴在其研发过程中占据重要地位，随着2000年1月1日起不可诉补贴的失效，所有R＆D补贴都有可能被认定为禁止性补贴或可诉性补贴，此种认定方式在美欧民用飞机争端中是不现实的。有学者认为，SCM协定下补贴规制的出发点是其不利于自由贸易市场下的公平竞争，但民用飞机产业处于美欧寡头垄断的市场环境中，禁止R＆D补贴不利于竞争对手进入市场从而抑制竞争，高风险的产业特点意味着缺乏R＆D补贴不利于民用飞机产业的创新。1992年美欧签订的双边协定允许双方通过R＆D补贴竞争。SCM协定完全放弃对R＆D补贴的规制反而不利于民用飞机产业竞争。另一方面，争端解决机构在认定构成具体补贴之后，进一步判定补贴是否对其他成员造成不利影响。

双寡头垄断的情况往往意味着一方市场占有率的增加会导致剩余一方的减少，此时判定的关键在于发生的补贴与不利影响的因果关系。从民用飞机产业的补贴实践来看，补贴往往与未来产品相关，在当时的市场下并未形成竞争。有学者认为，在民用飞机补贴争端的政治斗争中，世界贸易组织采取“过于纯粹的市场方法”是理想化的。就民用飞机产业而言，双寡头垄断的市场下适当的政策干预是合理的，当下应就补贴规制围绕政府政策的支持程度和政策形式做进一步的完善。也有学者认为国有企业和国家资本可以给航空机产业带来合理的外部因素，提出应当重新定义国家对航空工业研发的支援。

3.民用飞机产业竞争焦点转移到中美

民用飞机产业是我国推进制造业转型升级的重要领域。2005年，国务院印发《国家中长期科学和技术发展规划纲要》，将空天技术列为前沿技术研究，并为其提供多方面的支持。2009年，多部委印发《重大技术装备自主创新指导目录》，将民用飞机录入其中，可优先列入政府有关科技及产品开发计划，优先给予产业化融资支持，产品开发成功后享受政府采购政策支持。

2015年，国务院印发《中国制造2025》，将发展航空航天设备作为重点领域推动其发展。作为推动民用飞机制造业发展的主要载体，中国商用飞机有限责任公司于2008年成立，由中央政府、上海市政府和几家大型国有独资企业共同控股。与波音、空客相比，中国商飞制造的民用飞机尚不能参与国际竞争，国际民用飞机市场仍处于寡头垄断的状态。航天工业一直是美国最具竞争力的制造业之一，任何可能危及其航空航天产业垄断地位的新晋竞争者都会受到重视，美国曾要求中国通过2009年过渡性审查机制和2010年世界贸易组织框架内的贸易政策审查机制提供有关任何支持民用飞机产业政策的详细信息，以确保其所谓的“公平竞争”。

美国的中国经济和安全审查委员会于2010年发布报告，指出美国对我国发展民用飞机产业的担忧：一是民用飞机和军用航空的紧密联系带来的国家安全隐患。中国商飞作为国有企业，同时从事商业和军事制造，美国基于民用飞机的技术转让可能会有利于中国的军事项目。二是中国在航空航天领域的产业政策以及该领域的政府资助一定程度上可能违反其WTO义务，对中国制造商进行不公平补贴。三是，中国商飞国有企业的身份使得政府支持的性质难以明确界定，而无法确保美国企业在所谓“公平”的竞争环境中竞争。中国作为新兴大国，其航空制造业的市场巨大。对于波音来说，中国市场必然是非常重要的出口市场，随着中国商飞的不断发展，波音和空客在中国民用飞机国内市场份额变得不可估计，相比空客崛起时美国通过谈判以及WTO框架下诉讼等手段向欧洲施压，美国倾向于以更加多元化的方式抑制我国民用飞机产业发展，以维护其民用飞机产业利益。

第一，通过WTO指责我国涉及民用飞机制造的产业政策。在案例DS501中，美国认为我国免除了部分国产飞机的增值税，而继续对同类进口飞机征收增值税，构成了对进口商品的歧视。同时认为我国未向世贸组织成员提供上述产业政策文件，不符合《中国入世议定书》中的透明度要求。

我国认为民用飞机产业政策内容主要是对支线飞机中尚不能国产化的零部件免征进口环节增值税，目的在于增强民用飞机制造业的技术创新能力。我国在民用飞机产业的总体关税并不高，中国政府承诺以1%从价的最惠国水平实施相关关税，对飞机发动机的进口征收2%的从价税。在美国提出磋商请求后，加拿大、欧盟、日本相继提出该案的磋商请求。这些国家都在大型民用飞机或支线飞机产业中处于垄断地位，WTO规则如何平衡新晋国家发展民用飞机制造业的权利和原先市场内部成员的既得利益两者之间的关系，保证实现真正意义上的公平竞争，是当下面临的重大挑战。

第二，美国在国内法层面对我国发展民航制造业提出挑战。2018年，美国贸易代表办公室发布针对我国关于技术转让、知识产权等行为的“301调查”报告，对我国涉及市场准入、技术转让等政府行为进行抨击，其中航空航天技术成为报告的重点。从“301调查”报告内容来看，美国对我国发展民用飞机产业的抨击可以总结为以下几点：一是在航空航天产业发展中我国政府是主导力量，通过国有企业利用国家资源和监管体系，使得航空航天产业相比外国获取不正当的竞争优势。二是我国在航空工业中利用自设购买力要求外国生产商与国内形成合资企业或转让技术。三是我国政府鼓励中国企业通过收购、并购等方式获取美国航空领域的尖端技术，从而实现军事目标。相较于美欧民用飞机产业争端在WTO多边体系下的较量，美国所采取的“301调查”单边行为已经超出了WTO限制，同时将争议的焦点从贸易向投资领域转变。“301调查”后，美国总统特朗普签署了《外国投资风险审查现代化法》，将投资和并购导致的知识产权转移和高新技术出售与危害美国国家安全相等同，再通过加强美国国家安全审查的范围和力度，避免中国企业利用投资美国企业，削弱美国科技领先地位。这意味着我国企业的境外投资也被认为属于中国政府致力于获取和发展航空领域的尖端技术的方式。这在一定程度上达到了美国通过单边手段维护其在民用飞机市场的垄断地位的目的。

第三，针对我国民用飞机制造业发展模式制定新型国际经贸规则。由于民用飞机制造业极高的市场准入门槛以及高风险性，我国采取以国有企业的形式开展民用飞机的研发制造。而从美国近期参与或签订的一系列区域或双边协定来看，这些协定对国有企业的规制是重中之重。以美、加、墨于2018年签订的“美墨加协定”国有章节为例，其对国有企业提出了非歧视待遇、禁止提供非商业性援助、透明度条款等要求。我国虽然没有加入类似条款，但美国在其签订的诸多双边协定中都加入了类似的国有企业条款以影响国际经贸规则的发展。我国推进民用飞机制造业发展的主导者中国商飞由多家国有独资企业控股，属于上述协定中的国有企业，而民用飞机制造业基于其“政治性”必然受到一定的援助，如我国政策中就对包括民用飞机制造业在内的重要产业提供科技投入、税收优惠、财政支持等多项政府援助。在民用飞机双寡头垄断市场下，这些“非商业性援助”很容易归属于不利影响的“市场份额重大变动”。