1.明确功能定位

首位城市和周边城市在功能定位上应明确，城市群首位城市在产业变革、创新引领、产业生态培育方面积极探索和发展。东京都市圈、美国东北部大西洋沿岸城市群和欧洲西北部城市群等世界较大城市群内部城市功能定位明晰。首位城市的主导产业由制造业基地转向商贸中心，享受国家给予的优先优惠政策，发展速度较快，产业升级动力较快，积极淘汰落后产能和进行新旧动能转换，向周边城市进行产业转移。因此，这些城市群中的首位城市主要扮演创新高地、国际商店和旅游地等角色，周边城市根据自身软硬件优势，招商引资，引进适宜本地高效发展的产业，避免城市间产业同质化发展。营商环境的好坏是体现一国或一地区的核心竞争力的重要指标。在城市群发展的过程中，该地区的营商环境也在发生变化，因此一个城市群中各个城市的功能定位也会影响该区域营商环境的发展。美国东北部城市群和东京都市圈等世界先进国家的城市群的产业布局采用了错位发展战略，进而提升了整个区域的竞争力。

美国东北部大西洋沿岸城市群，又称纽约湾区，是美国营商环境最好的区域之一，在这里集聚了四分之一的全球500强总部、三分之一的全美500强总部。最重要的是该城市群是全球最著名的金融中心所在地，全球近三分之二的大银行在该区域设立法人机构，为该区域的中小企业融资提供了极大的便利。而纽约作为该城市群的首位城市，除了是金融中心外，还是信息科技中心。2019年，《第一太平戴维斯调查》（U.K.'s Savills Survey）报告中显示，纽约在技术领域的排名已经超过旧金山地区，成为全球技术的领导者。此外，福瑞斯特（Forrester）的研究表明，纽约拥有美国最大的科技人才市场，以33万名科技工作者的数量超越了旧金山湾区的31万名科技人才库。^[7]纽约的“科技转型”除了政府的引导外，还得益于纽约湾区中其他城市的协同。来自波士顿的哈佛大学和麻省理工大学、费城的宾夕法尼亚大学等美国东北部知名高等学府为纽约的“科技转型”提供了大量的科技人才。纽约、华盛顿、波士顿和费城拥有着大量的博物馆和历史遗产以及其他丰富多彩的配套措施，吸引了大量人才在纽约湾区定居就业。得益于纽约的国际化、法制化的优质营商环境，波士顿、费城和巴林也都设有科技产业和金融产业，为该城市群提供了更多的竞争力。因此，在以纽约为核心的塔尖式城市群格局下，周边城市缓解了纽约的人口压力和承接了一部分纽约的功能，纽约作为金融中心、各种国际组织和各种专业管理和服务部门的所在地，也为周边城市带来了许多便利。

和美国东北部城市群结构相似，东京都市群是以东京为核心的圈层式结构。为了推升首位城市的功能升级和周边地区的共同发展，东京都市圈经历了从单一中心控制城市规模转向多中心的重视城市功能合理布局的模式。为了更好连接都市圈内首位城市和其他城市的功能，东京都市圈构建了一种以轨道交通为中心的交通发展模式，该交通模式包括城市电气列车、新干线、轻轨、高架电车等各种轨道交通路线，有效支撑了东京与次中心城市的协作。^[8]此外，东京都市圈注重生态和可持续发展，为企业和人才提供了非常适宜的社会环境。粤港澳大湾区研究院《2017年世界城市营商环境评价报告》显示，东京排名第三，在“市场环境”“社会服务”及“基础设施”三大方面表现突出。^[9]

2.市场环境和生产要素流动

市场环境也是评价一个地区营商环境好坏的一个方面，本节主要分析发达国家城市群内各个城市之间生产要素的流动性来评价其市场环境。

在东京都市圈，东京作为首位城市具备强大的吸引力，其他城市虽然面临强大的竞争压力，但并没有被东京的竞争所击垮，相反通过与东京建立协商沟通机制，形成了与东京的错位发展，最后形成了核心城市与非核心城市之间既竞争又合作的关系模式。这种既竞争又合作的关系是在以市场机制为主、行政干预为辅的模式下形成的。这种关系的实现，一方面需要打破包括行政规划在内的各种壁垒，加快市场统一的进程，另一方面需要建设上述区域协调机制，使市场机制主导下的要素流动与资源配置效率得到提高。^[10]东京都市圈圈内跨区域协作机制体现了中央政府主导下提高资源利用效率、避免无序竞争的优势，也适时发挥了地方政府主动寻求协作的积极性。因此，区域内协调机制将有助于提高市场配置资源的效率和促进生产要素的自由流动，优化都市圈的营商环境。

美国东北部城市群比东京都市圈更强调市场机制的主导性。政府在城市群的发展中主要是承担交通或通信网络等基础设施建设和城市群未来发展规划等职能。在优化资源配置效率和促进生产要素有效流动的目标下，美国城市群在中心城市和周边小城市的产业布局上也采用了错位发展战略，避免城市群内部的重复竞争，提高整个城市群的竞争力。在首位城市纽约金融中心和华盛顿的政治中心的辐射下，费城、波士顿等次中心城市纷纷进行产业结构的升级，将中心城市更替下来的产业转移到周边小城市，帮助其完成对当地产业结构的调整与升级，形成产业梯队发展。这种产业结构的布局将会使都市圈中城市之间的资本、劳动和技术进行组合优化，从而提高资源配置效率。营商环境自由度很高的纽约，因其开放的资本市场，为来自波士顿、费城等周围城市的创业人才或产业升级提供了大量国内外资本要素。协同发展的多中心纽约都市圈为了充分发挥各个城市的优势以及进行城市间的合作，其修建了发达的公路网络和密集的轨道交通网络，增加了都市圈各城市之间的交通便利，也提高了生产要素和技术在都市圈内外扩散。此外，便利的公共交通网络可以提高区域居民生活质量，在吸引劳动人才的同时，吸引更多的企业。^[11]

区域间的协调机制和便利的基础设施是城市群中各城市资源有效配置的重要保障，也是优化区域内营商环境的重要方面。作为包含国家最多的欧洲西北部城市群来说，区域间协调机制和交通网络是生产要素、人才等资源在该城市群内部和子城市群间流动的基础。和上述两个城市群一样，为了提高城市群的综合竞争力，欧洲西北部城市群中的三个子城市群的产业也是错位发展，三个子城市群中的中心城市分别发挥着金融、科技创新、文化和港口等职能。欧洲西北部城市群内中心城市和周边城市的基础设施很齐全，这为人才和生产要素在欧洲西北部城市之间的有效流动提供了保障，比如，法国的TGV高速铁路连接着欧洲西北部大城市带的主要综合运输通道，平均每年运送乘客1亿多人次。^[12]此外，在交通便利的基础上，欧盟制定的统一标准也减少了四个子城市群间的市场壁垒，使得市场机制可以在城市群发展过程中发挥有效作用。

3.完善制度和法律

营商环境除了体现着社会、市场、文化等方面，还跟政府所提供的服务有关。从本质看，打造优质的营商环境就是政府为企业和社会提供高质量的政务服务，比如健全的法律保障机制等。城市群作为一个横跨若干行政区域的大都市区，在协同发展过程中必然存在许多矛盾和问题，而法律具有可预见性和稳定可靠性，因此成为区域协同发展的保障。

日本的规划法律体系非常完备，既有国土开发规划法、城市规划法等基本法，也有专门针对都市圈规划和地方规划指定的法律，如东京都的城市规划所依据的首都规划法等。因此，东京都市圈中各个主体都有明确的法律需要执行，故而不存在执行规划时部门之间不协调的问题。除了制定这些明文的规定外，政府还需专门成立为都市圈协同发展的服务部门，以推进城市群中城市之间的合作。比如，东京都市圈自形成之时起，就同时形成了一套跨区域的强而有力的协调机构和政府机构来处理这些问题。^[13]同样，巴黎都市圈建设过程中，政府也是运用法律形式规范巴黎都市圈内各中心城市之间的协同发展，其中1994年批准的《巴黎大区总体规划》是目前巴黎大区发展中所必须遵守的法律文件。^[14]

在世界银行公布的《2020年世界营商环境》报告中，美国在营商环境便利度上排名第6名，其中在办理破产、获得信贷和执行合同方面，分别排名第2、第4和第17，这说明美国在保护投资者权益方面有着完备的法律体系。初创企业在美国的融资成本比其他国家低。小企业只要拥有良好的商业信用报告就可以向政府贷款。而这样针对小企业的融资渠道主要是由小企业管理局提供的，该管理局是美国政府机构，所以在政府信用背书下，小企业更容易获得融资。^[15]美国东北部城市群被称为“美国东北岸的硅谷”，纽约、华盛顿、波士顿及费城除了拥有可以输送大量科技人才的知名大学和提供资金需要的各种大型银行、证券、基金及保险等金融机构外，还拥有来自哈佛大学、纽约大学的法律人才和位于华盛顿的美国联邦最高法院等资源为投资者和创业者提供法律保障。而欧洲西北部城市群中的各国在《2020年世界营商环境》报告中的排名不靠前，但它们透明且稳定的政策为科技创新提供了非常优质的营商环境。提出“工业4.0”战略的德国就是凭借优化制度环境和不断建立完善法律保障体系为其创新发展提供保障。因此，德国是欧洲最具创新力的国家之一。除了其法律和政策界限清楚，所制定的政策稳定性强、透明度高以及执行效率高之外，德国通过高技术产业集聚来对其他城市的经济发展和技术创新产生促进作用和示范作用。在一个城市群内部，德国政府引导许多企业同时进行竞争和协作，如联合开发新产品或建立生产供应链等。德国在1999年完成了建立欧洲第一的生物技术产业集聚的计划，慕尼黑地区和莱茵河一带聚集了欧洲最多的生物技术相关企业，极大地提高了德国在这一方面的竞争力。^[16]

执笔：

何树全　上海大学经济学院教授

任金鑫　上海大学博士研究生

【注释】
(www.daowen.com)

[1]国务院：《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，2019年。

[2]国务院：《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，2019年。

[3]范彦萍：《上海哪个重点产业的国际竞争力最强？》，《青年报》2019年11月19日，http：／／app.why.com.cn／epaper／webpc／qnb／html／2019－11／19／content＿97195.html。

[4]上海市统计局：《2019年上海市国民经济运行情况》，2020年1月21日，http：／／tjj.sh.gov.cn／tjxw／20200121／0014－1004396.html。

[5]上海市统计局：《2018年上海市国民经济和社会发展统计公报》，http：／／tjj.sh.gov.cn／tjgb／20191115／0014－1003219.html，2019年11月15日。

[6]上海市统计局：《2019年上海市国民经济和社会发展统计公报》，http：／／tjj.sh.gov.cn／tjgb／20200329／05f0f4abb2d448a69e4517f6a6448819.html，2020年3月9日。

[7]严含：“全球顶级科技城市的头把交椅：纽约是怎么坐上的？”，https：／／mp.weixin.qq.com／s／rhsts3KDpxHldWe00feuqg。

[8]陈宪：“从东京都市圈看区域融合发展”，http：／／www.cssn.cn／zk／zk＿rdgz／201802／t20180217＿3852305.shtml。

[9]王力：《世界一流湾区的发展经验：对推动我国大湾区建设的启示与借鉴》，《银行家》2019年6月，第90—94页。

[10]张军扩、侯永志、贾珅等：《东京都市圈的发展模式、治理经验及启示》，《中国经济时报》2016年8月19日。

[11]王文、罗婧婧：《美国打造全流程便利营商环境》，《经济参考报》2020年2月14日。

[12]任博：《纽约都市圈协同发展的经验及启示》，《北京金融评论》2018年第4期。

[13]陈小卉：《协同与共赢：世界城市群之借鉴》，《江苏城市规划》2017年第9期。

[14]“东京大都市区一体化经验”，https：／／wenku.baidu.com／view／09d0eecbda38376baf1faeb2.html。

[15]杨凡：《国内外都市圈协同发展的法制差异比较——对京津冀协同发展法制化的几点回应》，《四川行政学院学报》2017年第2期，第46—49页。

[16]单元媛、赵玉林：《德国高技术产业发展的集聚效应及其启示》，《特区经济》2007年第4期，第89—92页。