2007年以来，松江不断摸索、改进和完善家庭农场发展的机制、体制和政策，通过精心的顶层设计和制度安排，使家庭农场从一开始就朝着既定的目标和方向有序、规范、良性地发展。松江推进家庭农场的具体做法可以归纳为具有内在联系、系统完整的八个机制。

农户承包地使用权的充分流转，是规模经营的基本条件，设计合理的流转制度可以有效引导农地流转、稳定土地流转和提高流转程度。从2004年开始，松江鼓励农民将土地流转到村集体，到2007年探索家庭农场时，农户承包地使用权流转率已经达到74.53%。

（1）鼓励农地在村集体内的统一和长期流转。按照依法、自愿、有偿原则，松江采取委托村委会统一流转方式，鼓励农民与村委会签订时间较长的委托流转合同，保持稳定的流转关系，确保家庭农场长期稳定。同时明确规定家庭农场经营者必须自行经营流转的土地，不得转包、分包。

（2）合理确定流转费用和标准。流转费用应既保证农地流出农户的利益，又避免流转费过高，增加家庭农场经营成本，同时促进和反映生产经营的变化。2007年刚发展家庭农场时，松江的土地流转费以550斤稻谷乘以政府收购指导价为基准，确定土地流转费用为每亩500～600元，这在当时比较合理。但随着单位生产成本下降和粮食收购价格提高（2012年收购价达1.45元／斤，比2007年上涨59.3%），固定的土地流转费暴露了弊端，即土地转出农户未能共享到粮食收购价格提高带来的利益。因此，从2012年开始，松江将土地流转费调整为按实物计量，以货币支付，即以500斤稻谷乘以当年政府收购价作为当年的土地流转费，各镇可根据实际做适当调整，但调整幅度不超过±5%。这种计算方式既有效控制了流转费用，有利于家庭农场经营（相比较，2011年上海流转承包价格为833元／亩，2012年达到853元／亩），也平衡了土地转出方与转入方的利益，有利于农户的风险共担、收益共享。

（3）引导农民尤其是老年农民放心离开土地。近年来，松江大部分农民已纳入镇保或城保（占72%），其余为农保（投保率为99.6%），农保水平从2004年的75元／月提高至目前的480元／月。在这一基础上，松江对男年满60岁、女年满55岁的老年农民，如果自愿退出承包经营土地，每人每月提供150元、全年合计1800元的到龄退养补助（退休制度），由于这一补助大大超过了农地流转所得，鼓励了老年农民自愿退出经营，逐步改变了过去种田主要靠老年农民或妇女的情况，为集中土地发展规模生产奠定了重要基础。目前松江有2.9万名老年农民享有到龄退养补助。

家庭农场的要义是规模经营，松江在发展家庭农场中始终强调适度规模经营原则，并探索形成了较为科学、简便易行、广为接受的适度规模标准。

松江家庭农场的适度规模充分考虑了三种规模，体现了三个结合。一是经济规模，即与体面的收入相结合，以能否通过农场经营获得体面的收入，能否吸引当地合格劳动力从事农业作为确定农场规模大小的主要基础和依据；二是技术规模，即与经营者的劳动生产能力相适应，农场规模既不能超出经营者现有生产能力而盲目扩张，也不能放空生产能力而人为缩小，而是在现有的农业机械化水平和农业服务水平条件下，农场家庭劳动力能独立承担的经营规模；三是社会规模，即农场规模受土地供求关系的制约，必须与农业劳动力转移程度和农村保障程度相衔接，充分考虑社会和农民的可承受程度，不能产生新的农业劳动力过剩，更不能降低其他农户的生活水平。

为此，松江比照当地城乡居民收入水平和近几年粮食亩均净收入水准，确定现阶段家庭农场的土地规模以80～150亩为宜。以2012年为例，根据100户家庭农场抽样数据，家庭农场平均经营面积为112亩，亩均净收入为847元，家庭农场平均收入达到9.52万元。而当年松江农村居民家庭户均年收入（可支配收入）约66456元，城镇居民家庭户均年收入约98400元；上海农村居民家庭户均年收入约51681元，城市居民家庭户均年收入约116545元。因此，依靠80亩左右的规模，家庭农场收入已可高于松江农村居民家庭收入约50%，高于上海全市农村居民家庭收入约90%，而与松江城镇居民家庭收入大致相当，并接近上海城市居民家庭收入。此外，根据松江农业机械化水平和农业社会化服务水平，尽管单个家庭农场最大可经营能力可以达到300亩，但考虑到农村尚有不少富余劳动力以及平衡与非农就业劳动者的收入水平，也不宜让家庭农场经营规模过大、收入过高。因此，家庭农场的经营规模上限确定为不超过150亩。

家庭农场的活力和效率在于有进有退，只有有进有退，才能形成对于农场经营的制约和激励。2007年探索家庭农场之前，松江粮食种植户有4900家，平均每户经营面积33亩。按当时设计的家庭农场最低经营规模每户100亩计算，至少三分之二以上的农户要退出经营。为此，松江从一开始就建立和不断完善家庭农场的进退办法。

（1）准入机制。规定家庭农场经营者必须具备以下基本要求：①原则上是本村的农户家庭，常年务农人员至少在2人以上，充分尊重农民对承包地的自主权，保障本村农户享有优先承包经营权；②男性年龄为25～60周岁，女性年龄为25～55周岁；③具备相应的生产经营能力和一定的农业生产经验，掌握必要的农业种植技术，能熟练使用农用机具；④主要依靠家庭人员劳动完成农田的耕、种、管、收等主要农业生产活动。

（2）竞争机制。松江农户参与家庭农场经历了动员、抓阄和评议三个演进阶段，最初大家对家庭农场不摸底，要广泛动员。尝到家庭农场甜头后，愿意承包的农户增加，就采取抓阄办法，能否承包到土地完全靠运气。而2013年开始的新一轮家庭农场竞包，有的镇达到6家农户竞争1个家庭农场名额。为此，松江推行公平竞争办法，采取全体村民参与的民主评议制度和公示制度。全程两轮村民投票和三次公示。即要当家庭农场主，再也不是靠抓阄碰运气，而是靠申请者的实力。程序是：①制订标准。各村依据区、镇有关家庭农场准入条件和本村实际，制订本村家庭农场准入标准、家庭农场数量、经营规模、农田分布等，并采取发放书面告知书或在公示栏张贴公示等方式，告知本村村民。②农户申请。本村农户家庭向村委会提出申请，并提交相关申请材料。③村委会审核。村委会根据本村家庭农场准入标准，对提出申请的农户逐一进行资格审核。④民主评定。由本村老干部、老党员、老队长和民意代表进行民主评定，择优选择家庭农场经营者。遇有特殊情况的，可通过采取票决制，按得票数确定家庭农场经营者人选。⑤公示签约。家庭农场经营者人选确定后，必须在本村范围内进行公示，公示期满无异议后，村委会与家庭农场经营者按照市农委、市工商局制定的《上海市农村土地承包经营权流转合同》，签订土地流转合同和家庭农场承包经营协议，明确家庭农场经营者经营农田的区域、面积、年限、土地租赁价格等管理内容。

（3）退出机制。松江规定，新进家庭农场经营者试用一年，年度考核不合格的，自动终止家庭农场承包经营协议；考核合格的，成为正式家庭农场经营者。凡出现下列情况之一的，取消其家庭农场经营者资格：①家庭农场经营者取得家庭农场经营权后，不直接参加农业生产和管理，常年雇用其他劳动力的。②家庭农场经营者将经营土地转包、转租，或有“拼装”和虚报经营面积等行为的。③家庭农场经营者管理不善；违反种子检疫规定，私自调种、乱用种子影响稳产、高产；使用违禁农药影响农产品质量安全；不服从本村茬口统一安排，不能做到“种田”与“养田”相结合而影响耕地质量的。④家庭农场经营者无正当理由不履行协议，故意拒交、拖欠土地流转费的。泖港镇文华村农户共1030户，耕地2800亩，粮田1628亩，2007年经过动员，仅有9户家庭报名组建了9户家庭农场。到2010—2012年第二轮家庭农场承包中，共确定了16户家庭农场（其中种养家庭农场2户，机农一体化家庭农场4户）。而2014年新一轮家庭农场共有47户农户参与竞争，初选合格25户，最终产生17户家庭农场（粮田通过复垦增加到1800亩），原来16户中保留12户（包括种养家庭农场按规定直接续约而保留），退出4户，其中3户因为退休，1户未评上。

（4）稳定机制。农业是自然性产业，需要鼓励长久经营和长期投入。松江在坚持家庭农场80～150亩规模的基础上，延长家庭农场承包期，要求承包期不少于3年，对一贯经营良好的鼓励延长至5年以上，对连续3年评为优秀家庭农场、种养结合家庭农场、机农一体家庭农场，且年龄在50岁以下以及镇保土地承包期5年以上的，鼓励延长至10年，从而稳定家庭农场的专业生产经营。经过第三轮调整，松江区家庭农场承包期在3年及以上的有1026户，占85%，基本上稳定了松江的粮食生产和家庭农场经营者的预期。

农业是弱质产业，即使在规模经营的情况下，对农业给予一定的政府补贴仍然是必需和必要的。松江家庭农场获得的政府补贴由中央、上海市和松江区三级财政组成，而其中区级财政农业补贴的显著特点是把支持、引导和效能有机结合起来。

（1）加强和稳定财政补贴。近年来，松江家庭农场亩均补贴标准基本保持稳定，按现金补贴标准，2008年为476元，2009年和2010年分别增加到526元和626元，2011年为590元，2012年为610元（见表6-2）。根据100户家庭农场抽样调查，2012年家庭农场总收入为2662.19万元，其中生产性收入为2111.72万元，补贴收入为550.47万元，补贴收入占农场总收入的20.7%。农场总净收入为951.80万元，补贴收入占农场净收入的57.8%。在这些补贴中，松江区财政承担了相当份额。按照2010年补贴标准，当年家庭农场亩均财政现金补贴收入为626元，其中中央财政补贴为136元，占21.7%；上海市财政补贴为240元，占38.3%；松江区财政补贴为250元，占39.9%。2011年，松江家庭农场获得的农业补贴为2607万元，其中中央财政占14%，上海市财政占40%，松江区财政占46%。总体上，松江既通过财政支持了农业发展，又通过家庭农场使农业的财政补贴在上海各区县中控制在较低水平（如松江承包经营权流转费用补贴事实上低于浦东、闵行、宝山等经济实力较强的地区）。

表6-2　松江家庭农场财政补贴标准　单位：元／亩

资料来源：松江区农委提供。

（2）直接财政补贴和间接财政补贴并重。松江家庭农场获得的政府直接补贴分为现金补贴、物化补贴和保险费补贴三类，现金补贴包括农资综合直补、种粮直补、土地流转费补贴和绿肥补贴，物化补贴包括水稻良种补贴、水稻药剂补贴和二麦良种补贴。其中，松江区级财政补贴项目为土地流转费补贴和绿肥补贴，水稻药剂补贴和二麦良种补贴，以及保险费补贴（松江全区家庭农场的水稻保险费全部由市、区财政承担），直接增加了家庭农场收入。同时，松江还重视对家庭农场发展的间接补贴，如全部由区财政承担的粮食烘干设施、种养结合标准化畜禽养殖场建设、农机库房建设补贴、贷款担保和贴息以及老年农民退出土地后每月增加的150元补助金等，都间接增加了农民收入，支持了家庭农场的发展。

（3）把财政补贴与加强家庭农场管理结合起来，发挥财政补贴的经济杠杆作用，提高财政的使用效能。松江对于家庭农场的直接财政补贴主要是土地流转补贴，2010年，松江将原来对于80～200亩规模农场每亩200元的土地流转费补贴分解为100元作为土地流转费补贴，100元作为家庭农场生产管理考核补贴。2011年起，全部实行以奖代补，即土地流转补贴全部调整为生产管理考核性补贴，并且支出标准由200元／亩降低为150元／亩。补贴根据考核结果发放，考核内容为六项，涵盖了对于农场的基本要求，包括茬口安排、外围沟清理、秸秆还田、夏熟作物生产管理、水稻生产管理以及向区国有粮库交售稻谷。家庭农场经营者经营期满后，经营管理好、生产水平高、考核优秀的家庭农场，以及获得农民培训资格证书、农机操作驾驶证的家庭农场经营者，在新一轮家庭农场经营者选用时，可优先获得延续经营权。(www.daowen.com)

家庭农场生存和发展的前提是可以获得比较体面的收入。松江在探索家庭农场时，一方面通过扩大农地经营规模和提高农地单位面积收益增加农户收入；另一方面，重视充分利用农忙农闲的差异特点，最大限度发挥农业劳动力的劳动效能，按照“一业（粮食）为主”的原则，围绕粮食生产延伸经营链、服务链，增加农业经营性收入和服务性收入，保障和实现家庭农场收入的增长。

（1）粮食生产实现统一收购和处理。松江家庭农场生产集中于粮食，粮食从一收割下来后即可以全部由粮站统一收购和处理，确保了农场的粮食生产收入。农户也可以选择保留部分粮食在市场价格较高时出售，以获得更好的收入。

（2）发展“种粮＋养猪”种养结合家庭农场，通过养猪既拓展了农场收入，又增加了有机肥，节省了肥料，培育了地力，提高了粮食的品质，实现了生态循环。基本模式是：按每亩每批2头左右设置养猪规模和建设猪舍，猪场建设全部由政府投资，区生猪养殖龙头企业松林公司与家庭农场签订代养协议，由公司提供仔猪、饲料和收购，农场每头猪获得50元代养费。

（3）发展机农一体化家庭农场，即农场经营者既拥有农机，又承包土地经营，通过为其他家庭农场提供农机服务增加收入。机农一体家庭农场根据其拥有的农机数量及服务能力，与周边的家庭农场签订农机服务协议，为其提供农机或农机服务，每亩农田可获得纯收入40～50元。种养结合和机农一体家庭农场收入显著高于纯粮食经营家庭农场，可以分别增加收入5万～6万元。

2010年松江种养结合家庭农场和机农一体家庭农场分别为37户和97户，2011年达到56户和107户。到2012年底，松江全区1206户家庭农场中，种养结合家庭农场53户，机农一体家庭农场140户。松江明确种养结合、机农一体是今后家庭农场发展的方向，根据松江农业“十二五”规划以及提高家庭农场经营模式的要求，到“十二五”期末，全区种养结合家庭农场发展到100户，机农一体家庭农场每年新增20%。同时规定，种养结合、机农一体家庭农场承包期可以至少延长到五年以上。

家庭农场实行规模经营，必须可以获得相应的农业生产服务才有可能。松江因地制宜充分发挥政府、合作社和农户三者的积极性，提供培训服务、农机服务、农业生产资料服务、农业技术和信息服务、销售服务，共同构建规模经营的生产服务体系。

松江制定了《粮食家庭农场服务规范》，并根据家庭农场的生产需求，以不同形式为家庭农场提供产前、产中、产后服务。政府层面，建立粮食种子繁育供应基地（1个原种场、3个扩繁场），实行水稻良种区级统一供种，使得全区水稻良种覆盖率达到100%。针对家庭农场担心粮食丰收后加工、存储、销售问题，特别是稻谷收割后需要及时烘干收储，农场又缺乏设备，松江实行“粮食订单”和政府建设粮食烘干设施、农民适当付费的办法，直接从田头收购粮食家庭农场种植的稻谷。目前，全区建设粮食烘干设施1600吨（粮食局1500吨，用于商品粮烘干收购；种子基地100吨，用于种子烘干）。此外，松江区的11个国有企业粮食收购网点，对粮食实行全部托底收购。

同时，加强农民的职业培训。全面提高农村劳动者素质，建立一支有文化、懂技术、会经营的职业农民队伍，是家庭农场可持续发展必须解决的核心问题。松江采取了培训人才、筛选人才、激励人才等多管齐下的政策。一是持续开展家庭农场分级资格培训，培训涉及农业实用技术、农产品安全生产、病虫害防治以及农民专业合作社经营管理等内容。2006年至今，已累计培训农民近2万人。二是实行家庭农场专业农民职业资格认证，家庭成员除了具备相应的生产经营能力和一定的农业生产经验，掌握必要的农业种植技术，能熟练使用农用机具外，还必须获得农民培训资格证书、农机操作驾驶证，目前各类持证上岗农民达6092人，家庭农场人才结构开始向专业化转变。

合作社层面，按照“规模化生产、社会化服务”的方式，打破原各村农机各自为政的格局，遵循“适度规模、就近结合”的原则，建立农机合作社。设定了农机合作社组建标准：服务范围在2～3个村，作业面积在3000～5000亩，服务家庭农场20～30户。为扶持农机合作社组建，松江配套出台农机库房建设补贴和农机购置补贴等相关鼓励政策。目前，全区农机专业合作社达到30家，为家庭农场水稻生产提供全程机械化作业服务，范围覆盖全部家庭农场。

即使发展家庭农场，农业依然是政府必须投入和支持的产业，因此，对于农业地区，必须政策倾斜、利益反哺。松江在区域内建立了城乡统筹发展和利益协调机制，扶持农业地区和家庭农场的发展。

（1）统筹区域发展规划。松江横跨黄浦江两岸，浦南地区为黄浦江上游水源保护区，也是基本农田集中保护区，占全区196平方千米基本农田的65.5%，而在全区270平方千米的规划建设用地中只占7.4%。按2011年数据，浦南四镇土地面积占松江全区的36.1%，耕地面积占全区的55.1%，粮食播种面积占全区的58.3%，粮田面积占全区的58.8%。因此，松江明确浦南地区以农业生产为主导，浦北以第二、三产业发展为主导，从而着重在浦南地区集中大力发展农业和家庭农场。

（2）统筹区域利益分配。由于浦北和浦南地区不同的发展定位，使得浦北地区获得了巨大的土地开发收益。为了合理调整浦北和浦南土地开发收益分配，保障农业地区平等发展权利，2009年松江尝试让缺乏土地开发机会的浦南农业地区也能分享到土地开发的利益，让不用地少用地地区的农民也能分享土地升值的利益。全区每年土地指标在各镇统筹分配，但农业地区镇获得的指标实际不落地，而是由多占用指标的浦北地区镇每亩转移支付50万元，作为对农业地区的补偿。2010年，松江进一步出台统筹专项资金政策，统筹土地出让净收益，调节土地出让净收益在政府和农民之间、区和镇之间、镇与镇之间和不同农民群体之间的分配关系。具体是提取土地出让净收益的40%左右建立统筹专项资金，主要用于提高农民社会养老保障水平、土地复垦标准等。

（3）统筹区域干部考核。过去由于对浦北和浦南两个地区采取同样的考核标准，结果浦北发达地区干部考核成绩和收入总是远远高于浦南农业地区，不利于浦南地区干部发展农业的积极性。为此，2007年以来，松江逐步调整乡镇主要领导考核指标体系，对浦北和浦南地区干部实行差异化考核，使得浦南地区农业发展得好，考核同样可以得高分。现在的考核机制已经使得浦南和浦北地区干部收入差距甚微，大大调动了浦南干部发展农业的积极性。

发展家庭农场，既需要对有志于从事农业的农民给予鼓励，也需要引导大量的农村劳动力和农村人口非农转移，为家庭农场创造基本条件。为了有效减少浦南地区的农村人口，推动农业劳动力向城镇和浦北地区有效转移，松江积极加强政策引导。

（1）设立专项资金扶持农民非农就业。建立浦南农村劳动力就业扶持基金，对企业安置浦南农村劳动力，按每年每人2000元标准给予补贴。对浦南农民跨区域非农就业，按每人每月200元的标准给予交通就餐补贴。

（2）探索“以房换房”引导农民自愿进城。随着农村劳动力大量转移，浦南地区出现了自然村大量削减、农村房屋大量空置的现象，为此，松江尝试采取“抽稀”方式引导农民自愿离开农村。例如，新浜镇试点建立“农民自愿＋村里审核＋镇政府审批＋农村住房（以及宅基地、自留地、承包地）退出＋纳入社保”的进城居住“搬迁”机制，离土农民以农村住宅和用地换取一定面积的城镇住房和社会保障。

（3）通过镇级集体经济组织产权制度改革让农民带着集体资产进城。2009年开始，松江开展以建立镇级农村集体经济联合社为主要内容的规范农村集体资产经营管理改革试点，确认当地农民作为镇级农村集体经济联合社社员的身份，享有农村集体资产的经营管理权和收益分配权，从而为长久性解决种地农民和离土农民的收入增长创造了重要条件，有利于鼓励和推进农村劳动力的转移。