上海要在2020年整建制建成国家现代农业示范区，必须加快现代农业发展，而要发展现代农业，必须改变现有的农业生产方式，坚持标准化、规模化经营，而要实行规模化经营，必须加快土地承包经营权流转，以促进农业的转型和升级。

上海在探索农村土地所有权、承包权、经营权三权分置方面走在了全国的前列，积累了一些可供借鉴的经验。截至2016年底，全市已完成确权登记的农户数为58.6万户，占应确权登记农户总量的99.3%；承包土地确权登记面积达167.2万亩，占应确权登记总面积的99.4%。在确权登记的基础上，规范了土地经营权有序流转，截至2016年底，上海郊区农户承包地面积为176.6万亩，已流转面积为132.6万亩，流转率约为75.1%。从流转区域来看，闵行、嘉定、宝山、松江四个区的流转率较高，已达99%左右，松江特别高；金山、青浦也达到了90%，浦东、奉贤、崇明三个区略低，也已超过70%。浦东南汇地区和青浦部分地区因种植西瓜、草莓等水果，经济收益较高，农户不愿意土地流转。从流转的经营主体来看，主要流转给农民合作社、家庭农场、农业企业等新型经营主体，共流转经营承包地面积达97.3万亩，占比73.4%，其中家庭农场流转经营面积达41.4万亩，占比31.2%。从流转价格看，以每年800～1500元／亩为主，涉及承包地面积91.1万亩，占比68.7%。其中，1000～1500元／亩的共有65.6万亩，占比49.5%；800～1000元／亩的共有25.5万亩，占比19.2%。从流转用途来看，以种植粮食、蔬菜为主，面积为83.7万亩，占比63.1%；用于生态林、经济林、苗木的承包地面积为35.7万亩，占比26.9%。上海土地承包经营权流转的顺利推进，有三个特点：一是承包地面积小，二是起步早，三是基础好。这三个特点加上各级政府采取的相关措施，有力地推动了经营权的规范有序流转。

上海农村土地承包经营权的流转一开始就比较规范、有序。首先通过建立健全上海市农村土地承包经营信息管理系统平台，运用系统预警功能，实时监测流转动态，全面提高上海农村土地流转的信息化管理水平。其次是以农户委托村集体统一流转为主，农户委托村集体统一流转的承包地面积达129.7万亩，委托率已达97.8%。最后是引导土地承包经营权有序流转，探索建立规范有序、信息快捷、网络健全、公平合理的农村土地流转公开交易市场。到2016年底，全市已建立了74个农村土地流转公开交易市场，已有218个村的承包土地进入公开市场流转交易，流转交易承包土地976宗，涉及承包地面积9.57万亩，实现交易金额2.59亿元。

（1）注重政策引导。为引导和规范农村土地有序流转，发展农业适度规模经营，市农委、市财政局、市人保局等部门相继出台了一系列有关专项补贴、就业保障政策和社会保障的政策和意见，有效提高了土地经营权流转各方的积极性，起到了良好的导向作用。

（2）规范流转行为。一是通过制定统一格式的《农户承包地委托流转书示范文本》规范土地流转委托行为，二是通过发布《上海市农村土地承包经营权流转合同示范文本》规范土地流转合同签订，三是发布土地流转指导价规范土地流转价格。

（3）搭建流转平台。一是建立土地流转服务平台，二是建立土地流转公开交易平台，以使土地流转公开、公正、透明。目前，全市90个涉农乡镇已有74个建立了农村土地流转公开交易市场，已有218个村的承包土地进入公开市场流转交易，流转交易承包土地976宗，涉及承包地面积9.57万亩，实现交易金额2.59亿元。

（4）加强用途监管。一是完善合同条款，二是明确部门职责，三是加强日常督查，以防止“非农化”现象的发生，加强土地流转用途监管。

（5）强化信息管理。在建设土地流转平台的同时，按照“制度＋科技”的理念，探索建立了市、区县、乡镇和村四级联网的上海市农村土地承包经营信息管理系统，通过委托流转信息管理、网上签订流转合同和跟踪监测流转情况，实现了对承包合同、流转合同、纠纷案件等基础信息的动态化管理。(www.daowen.com)

在市级政策的引导下，各区政府根据各个区的具体情况，出台并细化了一些具体措施，取得了良好的效果。如青浦区现有农用地32.5万亩，除了涵养林和片林面积外，村组两级可用于经营的农用地面积达28.85万亩，村级有2.48万亩。2013年起大力推进农村土地承包经营权统一委托流转和农村土地承包经营权流转公开交易市场建设两项工作。截至2016年上半年，青浦农村土地经营权已完成委托面积27.17万亩，占可委托面积的81.7%，其中农户委托面积15.56万亩，组集体委托面积5.61万亩，农户土地承包经营权委托率达83.5%。全区平均土地流转费1500元／亩。具有“中国草莓之乡”之称的白鹤镇，区域总面积58.57平方公里，其中耕地面积3225公顷，下辖有21个村民委员会和4个居委会，草莓产业是其特色主导产业，目前土地流转率为51.15%。

为了规范并加快全区土地流转，青浦区于2013年出台了《关于进一步规范农村土地承包经营权流转的若干意见》，采取了以下做法：一是创新流转方式，推行委托村集体统一流转；二是采取多项措施，推进土地规范流转；三是试点先行，积极推进农村土地承包经营权公开流转交易市场建设。这些做法促进了土地规范流转，取得了一定的成效。

当然，上海农村土地经营权流转也面临着一些困境。从各区的调研情况来看，存在三个共性的问题。

（1）土地承包经营权委托流转有待进一步规范提升。虽然目前上海市农户委托流转率已经达到97.8%，但仍有2.2%的农户没有委托村集体统一流转其承包地。部分农户自行流转本也无可厚非，但其产生的一些不良后果不得不引起重视。自行流转的流转费一般高于政府指导价，较高的流转费必然增加经营者的成本，为了获利，经营者必定对土地进行掠夺性经营。此外，自行流转的流转期普遍较短，影响了经营者对农业设施设备的长期持续投入，这些都会导致土地的地力持续下降，不利于农业的可持续发展。

（2）流转土地“非农化”“非粮化”行为有待进一步防范。据国家土地督查上海局的抽查，发现部分地区擅自将流转土地改变农业用途性质，违规建设了私家园林、别墅、农家乐、停车场等“非农化”项目。部分地区的农业经营者存在自行将流转种粮的土地转变为种经济作物、挖塘栽树等“非粮化”行为。而对这些违规违法行为，单靠农业部门难以进行有效监督执法。

（3）乡镇土地流转服务中心职能有待充分发挥。目前全市9个郊区已建立了75家乡镇农村土地承包经营权流转管理服务中心，基本实现了涉农地区流转管理的全覆盖。然而由于乡镇土地流转管理服务中心的具体业务经费和专职人员工资主要由乡镇财政统筹解决，工作人员大部分是兼职人员，没有编制加上工资较低，导致人员变动频繁，工作队伍的稳定性差，工作的积极性和主动性不够，难以做好面广量大的管理和服务工作，影响了管理服务中心职能的充分发挥。

除了以上这些共性问题，不同区镇还面临着一些特殊的问题，如青浦部分乡镇、浦东部份地区由于种植草莓、西瓜及其他果蔬的农户的效益较高，所以尽管流转费较高，但是不少农户还是不愿意把土地流转出来。崇明区非农就业机会相对较少，农民对土地的依赖程度较高，所以这些乡镇土地流转率比较低。部分乡镇土地细碎分散，规模效应难以体现。如白鹤镇有草莓种植户2300多户，其中合作社只占10%左右，有90%是散户，一般的种植规模是1.5～2亩，最多3亩，这么分散的种植对管理和形成产业效应来讲比较困难。土地流转未能与观光休闲农业的发展联动。