承包地就是指在实行家庭联产承包责任制时，在不改变土地集体所有的条件下承包给农户经营的耕地。在承包经营责任制下，农户对承包地享有占有、使用、收益及流转的权利，但不具有担保及抵押的权利。这样的承包地制度安排存在一些缺陷。

我国农村土地属于集体所有，农民通过承包经营获得的是土地的使用权或者经营权。按现行法律规定，土地承包经营权属于用益物权，农民享有的承包地权能包括占有、使用、收益以及承包经营权转包、出租、互换、转让或其他流转方式。但是，由于《物权法》规定，耕地、宅基地等集体所有的土地使用权不能抵押、担保，因而使得农民拥有的土地承包经营权的用益物权权能不完整、不充分。由于农村承包地权能不完整，农民土地财产权益得不到保护，农民不能完全脱离与土地的联系。虽然随着我国工业化和城镇化深入发展，大量农民已转移到非农产业和城镇就业，这部分农民虽仍具有农民身份但已不再从事或不主要从事农业，虽仍是集体土地的承包主体，但已不再是或不主要是集体土地的经营主体，在土地没有确权、农村土地产权交易市场不完善的情况下，农民对土地流转仍有担忧，进而影响了土地流转及土地利用效率。

城乡分割的土地市场导致了要素流动非均衡性，承包经营权无法进行盘活和实现资本化，这既与城乡一体化市场配置相矛盾，也使农民的土地财产权益无法得到保障，农民的财产性收入少，城乡收入差距扩大。根据统计资料计算，2012年我国农民人均纯收入只相当于城镇居民人均可支配收入的32.2%。从动态看，1980—2012年，农民人均纯收入年均增长6.90%，城镇居民人均可支配收入年均增长7.12%，农民人均收入年均增速比城镇居民慢0.22个百分点；农民人均纯收入和城镇居民人均可支配收入的相对差距（农民人均纯收入为1）由2.5:1扩大到3.1:1，扩大24%；绝对差额由286.3元扩大到16648.4元，扩大了近60倍。从农民收入构成看，家庭经营性收入、工资性收入、转移性收入、财产性收入四个部分中，财产性收入所占比重很低。2002年，我国农村居民家庭人均财产性纯收入为50.5元，占农村居民人均总纯收入的2.0%；2011年农村居民家庭人均财产性纯收入虽然增加到228.6元，但比重仅上升为3.3%。因此，赋予农民更多财产权利，推动农民财产权利在经济上有效充分实现，可以有效增加农民财产性收入，使财产性收入成为农民增收的新的增长点，从而有效拉动农民收入持续较快增长，逐步缩小城乡居民收入差距，推进城乡一体化发展。

图5-2　城乡人民收入情况及农业比较劳动生产率走势图

资料来源：根据历年《中国统计年鉴》整理计算。

在目前土地细碎的小规模分散经营情况下，一方面，农民靠土地种植不能实现充分就业，不能获得体面的收入，为了增加收入，必然要兼业，导致农业出现兼业化、副业化，造成农业的粗放经营，反过来又影响农业的产出，农民的收入更难以提高；另一方面，这种小规模经营影响了农业科技的应用和农业机械化的实现，影响现代农业的发展。第二次农业普查结果显示，全国从事农作物种植业的农户户均土地规模不足10亩，不少农户的土地还分散为几个小块，90%左右的农户养肉牛数量在2头以下，93%左右的农户养猪数量在10头以下，80%左右的农户养羊数量在10只以下。这种小规模分散经营难以实现农业现代化。发展规模经营和现代农业，是我国农业改革发展的重要方向。

党的十八届三中全会审议通过了纲领性文件《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，以深化农村土地制度改革为核心，对农村经营性建设用地、农村承包地、农户宅基地提出了一系列突破性的改革内容，直接关乎广大农民的利益，更事关农业和农村发展的根本，其中许多重要阐述是第一次提出，明确回答了长期以来在理论界和实际部门一直广泛争议的问题。例如，集体资产权属问题，承包经营权和农民住房财产权抵押、担保、继承和转让问题，合作社信用合作问题，工商资本下农村问题等，提出了解决重大问题的明确方向、具体思路和操作办法，体现了改革的力度和广度，彰显了巨大的改革勇气和破解难题的决心。新一轮农村土地制度改革，必将以改革红利和公平的市场机制激活农村土地，从而为破解“三农”问题找到突破口。

农村土地承包经营权的改革实践较早，虽然在保持农村土地集体所有性质不变的前提下，农村土地承包经营权改革的空间相对较小，但是党的十八届三中全会在政策上也有三个突破，体现在三个“第一次”，即保障农民承包经营权方面，在坚持农民对承包地具有占有、使用、收益、流转权利的基础上，第一次明确赋予农民承包经营权的抵押、担保权能，第一次明确允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营，第一次明确鼓励承包经营权向农业企业流转，从而赋予了农民土地经营承包权更完整、更充分、更自主的经济权能，为促进经营承包地流转、实现农业资源优化配置奠定了政策基础。(www.daowen.com)

在国家政策大力推动和其他因素的影响下，我国农村土地承包经营权流转快速发展，2008年家庭承包经营耕地流转面积为1.16亿亩，占家庭承包耕地总面积的8.8%，2012年已流转的面积已经达到2.78亿亩，土地流转占承包地的比重达21%，2013年这一比重超过四分之一，截至2014年底，全国家庭承包耕地流转面积已达到4.03亿亩，比上年底增长18.3%。2016年底，全国实行家庭承包经营的耕地面积为4.71亿亩，占比35.1%。承包地是农业生产的基本资源，同样是农户的重要资产性资源，因此，承包地的流转、入股或抵押、担保，将极大地激活这一耕地资源，其释放的制度红利将为农民增收、农业增效、农村发展带来深远的影响。

（1）通过赋予农民对承包地完整的权能，给予了农民充分运用承包权的发展权利，维护和保障了广大农民的长期利益与根本利益。农地承包权的实质不仅是简单的财产权或利益享有权，对于作为生产者的农民来说，更是发展自主权。例如，农业是一个需要资金预投入的产业，资金是农户生产经营的重要难题，但长期以来，承包权抵押和担保权能在法律和政策上都存在缺失，使得农户无法有效利用承包权缓解资金的瓶颈，无法更好地拓展农业生产。例如，农业生产的效益更多体现在通过农产品加工、包装和销售的价值增值上，但农户缺乏足够的资金参与农产品价值链活动，直接制约了农户经营效益的提高。通过对承包权更完整、更充分、更明确的赋权，使得农户的承包权能够成为获得资金的权利和转化为资本的可能，大大拓展了农户的经营能力、经营活动、经营功能和经营范围，将根本上增强农民的发展能力和动力，使广大农民直接享有更多财产，更可以通过财产的经济功能实现长远的发展和利益。

（2）在农民承包经营权制度改革中，更充分体现市场的决定性作用。党的十八届三中全会最重大的突破，是明确建设统一开放、竞争有序的市场体系，使市场在资源配置中起决定性作用。市场化的改革导向同样在农村土地制度的改革中得到显著体现，即农民承包地权利的赋予和价值的实现，被充分建立在市场机制的基础上。例如，明确提出建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行；提出鼓励承包经营权在公开市场上流转，打破了目前主要以政府主导和局限在集体经济内部为主要方式的流转；以及通过经营权流转、抵押、担保等权能，实现财产权利的市场功能和经济价值。这些举措体现了在新一轮的土地制度改革中，更加注重农民的主体地位，更加注重公开、公正、公平和透明。充分发挥市场机制在保障、调节和增加农民财产权利中的作用，促进土地资源在竞争性、公平性、公开性基础上更优化配置。

（3）在农民承包经营权制度改革中，更充分体现了效率的导向和用意。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式的规模经营，为农村土地承包经营权流转提出了明确的方向和要求，为实现农业的第二次飞跃奠定了基础。

一方面，承包经营权向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，有利于培育新型农业经营主体，解决将来谁来种地的问题。随着农村劳动力的流动、非农化和城镇化，农业生产人员老龄化、女性化的问题日益严重，“将来谁来种地”已成为我国农业可持续增长和农业现代化建设的一个重大问题，成为影响我国农业产业安全的一个突出问题。据第二次农业普查，全国农业从业人员中，51～60岁占21.3%，60岁以上占11.2%，即农业从业人员近1/3已超过50岁。动态看，我国农业劳动力老龄化速度很快。与第一次农业普查相比，第二次普查时50岁以上农业从业人员比重上升了14.4个百分点，平均每年上升1.44个百分点。2016年第三次农业普查时，农业从业人员中55岁以上比重占33.6%，35岁及以下的只占19.2%。对照联合国有关机构的标准，劳动年龄人口中45岁及以上劳动力为老年劳动力，老年劳动力占比超过15%时为老年型劳动力结构，我国农业劳动力年龄结构已明显处于老年型，培育新型农业经营主体十分迫切。专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业是新型农业经营主体的主要形式。因此，承包经营权向这些经营主体流转，有利于推动我国新型农业经营主体快速成长。

另一方面，承包经营权的流转，是发展规模经营和现代农业的需要，是提高农业效益的需要。实践证明，小规模分散经营难以提高农业的效益，难以实现农业现代化。实际上，承包经营权流转已普遍产生，据农业部统计，截至2012年12月底，全国农村土地流转面积达2.7亿亩，已占家庭承包耕地面积的21.5%。顺应这种趋势，规范承包经营权的流转，有利于规模经营和现代农业的发展，而规模经营是提高农业效益的重要途径。农业部的调查表明，从我国资源禀赋和当前工农就业收益看，一年两熟地区户均耕种50～60亩，一年一熟地区户均耕种100～120亩，就有规模效益，农业就具有吸引力。上海市松江区探索和推进的规模在100～150亩的粮食家庭农场，其年收入平均达9.52万元，高于松江农村居民家庭收入50%以上，高于上海全市农村居民家庭收入约90%。上海松江家庭农场的实践充分证明了这一点。

土地承包经营权的流转，还有利于促进农业技术的推广应用。由于传统一家一户拥有的土地太少，技术推广对家庭增收的作用有限，导致农民应用农业科技的积极性不高。而土地承包经营权流转使农业适度规模化，会极大地增加农业科技的重要性，提高农民应用农业科技的积极性。