新型农业经营体系是相对于传统小规模分散经营而言的，是对传统农业经营方式的创新和发展，农业经营既包括农产品生产、加工和销售，也包括农业生产产前、产中和产后各类生产性服务。新型农业经营体系是指参与农产品生产、加工、销售和生产性服务的各类农业经营主体及其各主体之间相互关系的总和。新型农业经营主体是指，在家庭承包经营制度下，经营规模适度，物质和技术装备较先进，集约化程度较高，经营管理理念较先进，劳动生产率、资源利用率和土地产出率较高，以商品化生产为主要目的农业生产经营组织和职业农民。主要有四类：家庭农场、农民合作社、专业大户、农业产业化龙头企业。上海根据自身的实际，主要发展家庭农场、农民合作社和龙头企业三类主体，同时，适度发展集体经营及专业大户。

（1）以松江区粮食家庭农场为重点和特色。上海郊区家庭农场最早起步于2007年松江区探索推进的粮食家庭农场，2013年上海市人民政府办公厅发布《关于本市加快推进家庭农场发展的指导意见》在全市层面提出加快推进家庭农场的政策导向，其他区县陆续启动家庭农场试点。至2013年底，经区县农委登记的粮食家庭农场1893户，其中，松江家庭农场1267户，约占2/3。松江粮食家庭农场起步最早，发展成效最显著，成为上海郊区家庭农场发展的重点和特色，也是我国家庭农场发展的经验模式之一。2016年，上海市累计发展粮食生产家庭农场3990个，同比增长435个。家庭农场水稻种植面积52.2万亩，同比增长13.7%，占全市水稻实种面积的44.6%；经济作物家庭农场159个，水产养殖家庭农场57个，其他家庭农场37个。

（2）以松江经验和粮食家庭农场为推广重点。全市家庭农场发展的指导意见提出，各区县要积极创造条件，大力推广松江区培育和发展粮食生产家庭农场的经验和做法。其中虽然提出有关区县既要积极借鉴松江区经验，又要结合本地实际，因地制宜发展家庭农场，但实际发展中以粮食家庭农场为重点，对家庭农场经营者、现阶段粮食家庭农场的适度规模等指导标准，与松江区基本一致。

（3）家庭农场多样化试点探索态势初步显现。近年全市家庭农场发展呈现多样化探索态势。如金山区根据本区农业结构多样化的实际发展特征，探索推进粮食家庭农场、粮食与经济作物结合的家庭农场、经济作物家庭农场等三种类型的家庭农场。嘉定区根据本地农民务农意愿低、夫妻二人都是务农人口的农户家庭少等特征，研究家庭农场主准入条件等方面的创新政策。

2007年实施的《农民专业合作社法》所规范的合作社是基于相同类型生产或服务的专业性经济实体，对农村合作社事业的发展起到了十分重要的推动作用。但从六年来的实践看，专业性合作已经不能满足广大农民多样化的合作需求了，为此，2013年中央一号文件首次提出“农民合作社”的概念，指出“鼓励农民兴办专业合作和股份合作等多元化、多类型合作社”。十八届三中全会的《决定》更是在2013年中央一号文件的基础上进一步放宽了农民合作的范围，除了专业合作外，主要包括股份合作、信用合作、土地合作三大领域。农民合作社遵循的原则：①成员以农民为主体；②以服务成员为宗旨，谋求全体成员的共同利益；③入社自愿、退社自由；④成员地位平等，实行民主管理；⑤盈余主要按照成员与农民专业合作社的交易量（额）比例返还。

近年来，上海在促进农民合作等方面出台了一些政策，农民专业合作社发展较快，取得了明显成效。

（1）发展较快，以种植业为主。近几年来，上海农民专业合作社发展较快，从2010年的2577家发展到2015年的3216家，增加了25%。从合作社行业分布来看，以种植业为主，2011年有1937家，占66%，2015年有2246家，占70%；其次为渔业合作社，2011年有370家，占12.5%⁽¹⁾，2015年有380家，占11.8%。从合作环节来看，上海农民专业合作社以产加销一体化服务合作为主，2011年有2490家，占84%，2015年有2671家，占83%，其次是技术、信息服务合作，2011年有152家，占5%。到2015年，以技术、信息服务为主的农业专业合作社减少到47家，而其他类型的专业合作社增加到376家（见表2-1）。

表2-1　上海农民专业合作社组织情况

资料来源：国家统计局上海调查总队、上海市统计局、上海市农业委员会．《上海农村统计年鉴2016》。

（2）带动农户作用明显。2012年，上海真正在经营的合作社有3177家，在册成员有3万多人，带动农户23万多户（包括非成员），约占上海农户数量（约112万户）的21%，合作社经营的土地超过140万亩，平均每个合作社经营土地437亩。合作社作为连接市场和农户的中介和载体，在传递市场信息、普及生产技术、提供社会服务、组织引导农民按照市场需求进行生产和销售等方面发挥着重要作用。

（3）合作联社出现，为各类经营主体进行更高层次的合作提供了新的组织形式。2010年，上海市首家合作联社上海崇明芦笋种植专业合作联社在崇明成立，由1个合作社发起，6个合作社和1个园艺场组建，合作联社有社员108个，种植芦笋3000亩，占全县芦笋种植面积的50%。合作联社不局限于同种产品的专业合作，还是各类合作社的联合与合作。如2011年成立的崇明竖新生产合作联社，由竖新镇近70家农民专业合作社联合组建而成，包括粮食生产合作社22家、水产养殖合作社11家、果蔬种植合作社14家、畜牧养殖合作社4家、农家乐合作社13家及农机服务合作社2家。合作联社利用各合作社社员的优势资源，充分发挥整合作用。与目前规模相对较小的经营主体相比，合作联社旨在为社员提供服务，在更大的范围充分发挥“统”的作用，发展速度较快。2012年，上海已经有16家合作社联社。

党的十八届三中全会的《决定》将农业企业与专业大户、家庭农场、农民合作社并列，成为承接土地承包经营权流转的载体，提出鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，向农业输入现代生产要素和经营模式，这是政策上的一大突破，凸显了发展农业企业的重要性。作为上海大都市的郊区农业，其功能定位就是都市现代农业。都市现代农业的内涵是，以都市社会经济发展及市场需求为导向，以构建城乡和谐发展的融生产、生活、生态于一体的多功能农业体系为目标，以现代的科学技术、经营管理为支撑，建设依托城市并服务城市的集约、优质、高效和可持续发展的现代农业体系。上海农业企业发展都市现代农业的优势：①有技术、资金、人才、管理等方面的优势，完全可以做到农户一家一户做不到或者做不好的事情；②具有规模化、标准化生产优势，能确保农产品质量安全，在目前食品安全状况堪忧的情况下，人们对食品健康、安全和品质的需求巨大，有广阔的市场空间；③具有发展资本、技术密集型的设施农业、精品农业的优势；④上海农业肩负着在全国率先建成现代农业的责任，肩负着率先建成小康社会的责任，要完成这一重任，农业企业在这一过程中发挥着不可替代的作用。2016年，上海有农业产业化龙头企业383家，全年实现销售收入1350亿元，利润总额23.33亿元，其中市级以上农业产业化重点龙头企业96家，区级重点龙头企业180家。这些龙头企业对发展现代设施农业、现代化养殖业起着骨干作用，在引领分散的农户对接市场方面起着桥梁作用。

目前上海新型农业经营主体主要是家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业。但是在经济比较发达的浦东、嘉定和宝山等区形成以集体经营为主要特色的农业规模化经营方式。一是由村合作社集体经营，雇用农业工人分户包管，按种植面积发放人工管理费，定成本定产量，超产部分实施奖励；二是集体种植，由村合作社统一经营管理，合作社成员或雇佣工人共同参与种植，发放工资和分红；三是分包经营，合作社或村把土地分包给散户种植，缴纳地租，按规定种植粮食，自负盈亏。

上海新型农业经营体系建设存在的问题有两方面：一是新型经营主体自身存在的问题，二是外部环境包括政策方面存在的问题。

（1）家庭农场主的准入条件和持续发展问题。一是从现状看，家庭农场主的供需关系区县差异较大。松江区现阶段仍存在一定数量愿意务农、以农业为主业的农民，家庭农场发展不存在农场主缺失问题。但嘉定等近郊地区，本地农民非农就业水平高，务农意愿低，如果设定本村或家庭常年务农人员两人及以上的条件，则符合条件的家庭农场主已经缺失。二是从发展来看，谁来种田是共性问题。不仅现代农业生产经营主体缺失，而且普通青壮年农业劳动力也日渐短缺。

（2）规模化经营后的配套能力和风险控制问题。农业生产存在自然和经济双重风险。分散的小规模经营风险较小，但集中到上百亩后，需防止规模过大造成管理粗放、地力破坏或产出率下降以及重大自然灾害的风险损失。而种养结合的家庭农场，虽然苗猪、饲料、市场等都由公司统一负责，但日常饲养管理，如温度和通风控制、饲料喂养、日常疫病防控和消毒、兽药使用、粪尿收集处理、饲养档案记录等都需要农场主完成，是否有过直接饲养经验、是否按照相关要求规范饲养和管理，对饲养安全、疫病控制、周边环境也将产生较大影响。(www.daowen.com)

（3）规模化经营后远郊部分农民的就业和收入问题。家庭农场规模化经营后就业吸纳能力大幅缩减。松江90%以上的农民已经实现就业非农转移，农民对农业的就业依赖度较低，有利于农业用地流转和向少数农民规模化集中。但是，远郊地区农民非农就业转移不充分，例如，崇明2012年农业从业人口近16万，占农业户籍人口的近40%，如果大范围发展家庭农场，农田向少数家庭规模化集中，将带来大量未非农转移农民的就业和收入来源问题。

（4）部分区县的财政支撑能力问题。家庭农场的发展需要系统的财政投入支持。松江在家庭农场推行之初给予每亩200元的土地流转费补贴，现阶段改为每亩200元的考核奖励。虽然直接补贴并不高，但除此之外，松江区也对家庭农场进行了比较系统配套的间接补贴，如粮食保险费补贴、机农结合家庭农场的农机具购置补贴、种养结合家庭农场的标准化养殖设施建设补贴、老年农民退出土地后每月增加的补助金、家庭农场贴息贷款、家庭农场主培训补贴、粮食烘干设施配置补贴等。要系统推进家庭农场发展，建立配套支持，对于财政实力较为薄弱的远郊区县，则存在较大压力。

（1）空壳合作社大量存在。上海合作社目前工商登记的有1万多家，经营范围包括粮食、蔬菜、瓜果、水产等，涉及农产品生产经营的各个领域，包括生产型、销售型、产前产后服务型等多种类型。但从实际经营情况来看，真正在经营的只有3200家左右，大部分是空壳合作社，为套取成立合作社政策补贴资金而成立。

（2）大部分合作社运行不规范，“合而不灵”。目前具有合作社本质规定性的合作社很少，内部组织运行不规范，合作社的“异化”成为普遍现象。尤其是那些为套取成立合作社政策补贴资金而成立的合作社，缺乏具有企业家精神的合作社领头人，缺乏成长动力，在为社员提供服务方面“先天不足”，在生产和销售方面的服务能力偏低，合作社优势难以发挥。即使不是空壳合作社，由于领办合作社的一般为大户、企业、村委干部，普遍存在一股独大、内部治理不规范，理事会、社员代表大会形同虚设等现象，大部分社员与合作社联系不紧密，合作功能发挥不够等问题，合作社的优越性难以显现。

（3）合作社规模较小，经营能力和抵御风险能力偏低。2012年，上海有3177家农民专业合作社，平均每个合作社经营土地437亩。从占大头的种植业合作社的情况来看，2012年，上海2099家合作社农作物播种面积为9.41万公顷，每家合作社播种面积为672亩，与美国1950年的农场平均经营规模213英亩（合1293亩）相比，上海的合作社经营规模偏小。而且产品附加值低，合作社经济实力和生产经营能力不强，抵御风险的能力较差。

（4）对合作社发展不合理的限制仍然存在。在调研中发现上海目前对合作社还存在一些不合理的限制性规定。一是规定合作社只能盖一层房子，在使用同样土地的情况下，不利于土地的集约利用，有长远发展目标的研发型合作社的正常发展所需要的宿舍设施需要落实。如施泉葡萄合作社与江苏农业职业技术学院合作育种，合作社同时作为实习基地，存在实习学生住宿难问题。二是行政性供给问题，存在行政供给与接收单位的实际需求不匹配的情况。此外，还有农产品运输车辆通行时间和费用问题、行政性阻碍问题等。

（1）特大型农业龙头企业不多。上海现有国家级农业龙头企业20家，其中市属有6家，这些市属企业有自己的土地和基地，主要在平抑物价、稳定市场、对外输出技术和管理等方面发挥作用，对当地农民的作用主要体现在提供部分就业岗位，在引导农民致富、带动农民分享农产品加工增值收益方面作用不大，与农民的利益连接机制不强，此外的14家龙头企业也在不同程度上存在上述问题。这些龙头企业代表的是现代农业的发展方向，在上海新型农业经营体系的构建中有着不可替代的作用，农业龙头企业数量不多，规模不大。

（2）“公司＋农户”这一典型的农业产业化经营模式逐渐被“公司＋基地”和“公司＋合作社”取代，农民在工商资本进入农业的过程中存在着被挤出的风险。这一方面是由于企业的经营目标是盈利，完全有理由选择利润最大化或成本最小化的经营模式，当企业认为基地或合作社比农民更加能为企业带来利润或降低成本的时候，选择放弃农民是合理的；另一方面，由于农民的法律意识淡薄及逐利行为的驱使，使农民违约的可能性增大，加大了农业企业的风险和不稳定性，最典型的情况就是当农民种养的农副产品的市场价高于公司的收购价时，农民经常会违约而不把农副产品卖给公司。这两方面的原因使得农民存在着被挤出的风险，更不用说建立农业企业与农民的利益联结机制了。

（3）龙头企业区域分布不均衡。在上海的20家国家级农业龙头企业，其区域分布很不均衡，除去6家市属企业外，另外14家企业分布在6个区中，其中奉贤有6家，浦东新区3家，闵行区2家，嘉定、松江、金山各1家。

（4）农产品生产成本高，受外地农产品的市场冲击大。上海农业企业发展面临的另一个问题就是农副产品生产成本高，受地价、劳动力成本等的影响，上海地产农副产品的价格普遍高于外地农副产品价格，在全国统一大市场的情况下，外地农副产品大量涌入上海市场，对上海地产农副产品在上海市场的销售造成了极大的冲击。

（5）地产农副产品的品牌宣传不够。上海是个巨大的消费市场，上海城乡居民对地产农副产品的信任度和忠诚度较高，这对上海农业企业和农民销售农副产品是一个非常有利的因素。此外，上海郊区农业在发展过程中，形成了一大批特色、优质的农副产品，有些农副产品已家喻户晓，这些产品销路自然好，但是也有相当一部分的农副产品由于宣传不够，上海城乡居民并不知道，影响了这些农副产品的销售。

农业生产经营主体除了自身存在的上述问题外，还面临一些共同的问题。

（1）土地制度方面。土地流转稳定性，即土地能种多久是获得经营权的农业经营主体最关心也是最担心的问题，是提高农业生产经营效率、确保农业可持续发展的重要前提。影响土地流转稳定性的主要因素：一是流转期限。以松江区为例，2013年松江区出台的《关于进一步规范家庭农场发展的意见》提出，巩固家庭农场承包期至少为三年，延长种养结合、机农一体家庭农场承包期至五年以上。但是农业，尤其是种植业是自然再生产过程，具有投入周期较长、效应显现滞后等特征，三五年的承包期相对于经营者对农业的投入和回报周期、农业综合生产力水平的提升还是明显偏短。流转期限较短，直接制约了家庭农场主对农田基础设施建设、地力养护等的长效投入，也易出现为追求短期利润的掠夺式经营等问题。二是土地流转合同的约束力，即经营权的保障问题。近年郊区部分地区出现因收益问题，农户在流转期内要回土地，合同无法发挥效力，呈现有法不依、法律执行困难等问题，造成经济损失及对流转的不良影响。三是耕地和粮田保有量问题，上海近年耕地面积仍呈逐年减少趋势，由于未来国家、市重要基础设施建设、重要功能区建设、经济发展等多种原因，耕地被占用或分割破碎的现象仍会发生，也将对土地流转和规模化集中经营产生影响。四是土地紧缺及土地利用效率不高。一方面，农业企业、农民合作社以及家庭农场普遍面临着土地紧缺，扩大规模难的问题。另一方面，由于土地用途限制及法律法规的滞后，农业经营主体在发展设施农业时会遇到土地用途定性的问题。

（2）资金方面。存在融资难的问题，缺乏充分有效的金融支持。不管是家庭农场、农民合作社，还是农业企业，普遍存在融资难的问题，虽然中央一号文件出台了包括金融支持等方面的一系列扶持政策，但在落实中存在着许多难点，难以落地。农业是个弱质产业，基础设施投入大，收效慢。例如，水稻烘干设备、农产品保鲜运输设备、冷链等的投入，没有有效的金融支持，这些经营主体不可能或不愿意进行基础设施的投入，而且目前农业企业用地只有红证，不能进行贷款抵押、担保，土地承包经营权的抵押、担保尚未实行，普遍存在着融资难的问题。对于农民合作社来讲，不仅存在融资难问题，同时还存在有贷款指标但贷款迟迟不能落实的问题。如旺园家禽养殖合作社是国家示范企业、上海示范合作社，流动资金1760万元，没有政府资金补贴，拿不到银行贷款，按照相关规定有贷款指标700万元，但是只能落实400万元。再如，明珠湖合作社和松林合作社也都存在类似的问题。