竞争中性原则需要通过修改法律和新的立法促进市场公平竞争和公平交易，一是对《反垄断法》进行修改，二是对《公司法》进行修改。

1.修改《反垄断法》

《反垄断法》在市场经济国家地位极其重要，能够推动各类市场主体平等进入市场，改变垄断的市场结构。然而，我国《反垄断法》在改变国有企业垄断的市场格局的问题上一直收效甚微。一个重要的原因是《反垄断法》对于适用国有企业居于主导地位的特殊行业具体有哪些以及如何适用的问题论述不够明确，使其法律效力在具体实施过程中大打折扣。

具体来看，《反垄断法》第7条规定：“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业，国家对其经营者的合法经营活动予以保护。”《宪法》第7条规定，要保障国有经济的发展。这样，《反垄断法》在多数情况下就可能被用于维护国有企业的垄断地位。

《反垄断法》对行政垄断的规制效果不理想，主要有三点原因：

首先，行为主体的局限性。政府制度安排往往受到诸多因素的干扰，因此目前仍存在一些法律规定对企业的市场进入资格、定价权等进行过度干预。

其次，行为认定标准模糊。行政垄断的构成要件之一是“滥用行政权力”。但是，“滥用行政权力”是主观（动机）标准，“排除、限制竞争”是客观（效果）标准，执法机构几乎无法确认行政主体在实施行政垄断时是否属于主观故意。

最后，执法机构权限和法律责任单薄。《反垄断法》第51条规定，执法机构仅有“向有关上级机关提出依法处理的建议”的权力。但是事实上，有权规制违法行为的“上级机关”与实施违法行为的行政机构存在清晰的隶属关系，很难保证在执法过程中保持中立立场。更重要的是，第51条内容仅规定“责令改正”这种纠错方式，这种过轻的纠错方式并不属于法律责任的形式，几乎难以有效制约行政机关的行政垄断行为。

《反垄断法》的执法机关、垄断标准和认定、与行业法及行业主管部门之间关系的协调，是下功夫的重点。此外，对因为自然垄断或其他原因允许垄断或者实行严格准入限制经营行业的国有企业，要重点研究防止这些企业搞不合理的垄断延伸。还可以考虑通过新的立法强化对国有大企业及其他大企业可能的市场不公平交易的法律规制，如出台“防止大企业延迟付款法”，强化对中国大企业经常对中小企业延迟付款的不公平交易行为的规范。此外，对不利于国有企业公平竞争的一些法律规定，也应按公平竞争原则修改。

从国际经验来看，各国反垄断法的适用范围在不断扩大，不适用反垄断法规制的情形越来越局限于行业中某种特殊情形。如德国1980年《反限制竞争法》规定，邮政、供水、供电等公用事业一般情况下可不适用于该法。而到1998年，该法仅允许交通企业之间为了建立相互联系的交通网络而进行合作；再如日本1947年颁布的《禁止私人垄断及确保公正交易法》规定，电力事业、煤气事业及其他性质上为自然垄断事业的经营者所实施的其事业所固有的生产、销售或者供应的行为可不适用于该法。在1997年的修订中，取消了原先第21条中对铁路、电力、煤气以及其他性质上属于自然垄断行业这一排除性规定。(www.daowen.com)

借鉴国际经验，建议进一步明确反垄断法与行业法合理结合的规则，明确非经法定程序，即使国有企业也不能以“适用例外”原则为由不受反垄断法规范。借鉴美国对政府行为合理豁免的规定，一是可以将合理豁免的事项列入国家或当地培育特定市场、维护社会公共利益的政策纲要。二是对豁免之后产生的限制竞争行为进行积极监督，以保证合理豁免产生的实际效果。

此外，还需要进一步对行政垄断的行为认定进行扩充，使包括抽象性行政行为在内的所有不当排除、限制竞争行为都纳入“行政垄断”范畴，并且行政垄断的具体认定应当采用客观效果标准，即判定行为是否产生了排除、限制竞争的实际效果，而不论其主观动机。此外，还应当强化执法机构的权力，明确法律责任，这需要修改第51条内容，或是在保留行政上级机关查处其下级机关滥用行政权力限制竞争行为权力的同时，增加有关立案、调查、裁决及违法后果等一系列问题的程序性规定，或是将违法机关的上级机关规制行政垄断的权力移交反垄断执法机关，并对行政垄断苛以更严格的法律责任，从而建立可有效遏制行政垄断的法律环境，为保证执法的统一性，亦需要设立相关专职机关进行管理。

在投诉监督层面设立竞争中性政策投诉和监督机制。中国目前缺少与竞争中性政策直接相关的投诉与监督机制，建议由被《反垄断法》赋予制定竞争政策权力的反垄断委员会行使投诉监督权。以《反不正当竞争法》为核心的竞争政策没有平等地适用于国企，特别是央企。针对一些典型的非竞争中性案例进行及时宣判，民营企业能赢得此类诉讼案件将会提升民企信心，相对的国企的不公平竞争行为就会有所收敛。

2.修改《公司法》

我国的《公司法》总体看是私法，但由于有几条关于国有独资公司的条款因而也有些公法成分。我国《公司法》于1993年出台，截至2018年10月26日先后做了四次修订，对我国企业的发展和改革贡献巨大，但是仍存在一些需要解决的问题。《公司法》中的一个突出问题是给公司股东会的决定权范围过大。现行《公司法》第37条第1款和第5款分别规定股东会有权决定“经营方针和投资计划”“审议批准预算、决算方案”。规定的不合理之处在于：第一，这个规定使公司董事会的经营决策权受到重大限制。因为规定公司的“经营方针和投资计划”“预决算”的决定权在公司股东会。第二，违背“公司自治”原则。有些公司的投资人要求公司的重大经营决策权由公司投资人或者母公司掌握，根据成立公司时的投资协议及章程，只要不侵犯善意第三方的利益，通过公司章程及其他治理文件是可以明确公司的上述决定权在股东会的。这种公司股东会掌握重大经营决策权的方式，依据不是法定规定，而是投资人的投资协议及章程，是基于“公司自治”原则以合理治理结构为基础的规定。实践表明，让公司及其股东自主决定上述决定权的安排，能适应公司股东，尤其是大股东对投资的不同企业给予不同授权的治理及管理要求。第三，使有关法律规则复杂化、提高法律成本。这个规定不仅是针对国有公司的，也是针对所有公司的，但由于后述原因对国家出资人机构的职权界定及国有企业的企业制度规则都影响重大。事实上，即使《公司法》，甚至公司章程没有规定上述事项决定权在股东会，但对董事会有控制权的大股东仍能通过其委派的董事，通过董事及董事会发挥对公司有关决定的影响力，产生最终控制力。对国有企业而言，这个规定，加上《企业国有资产法》规定国家出资人机构根据《公司法》规则对国有公司进行股权管理，就使《公司法》第37条规定成了国家出资人机构以股东身份对国有企业进行干预或“过度”干预的法律原因依据，即《公司法》规定与《企业国有资产法》的嵌套关系，使其负面作用被进一步放大。

对国有独资公司《公司法》第66条规定由国资管理机构行使股东会的职权；对国有控股公司，国家出资人实际上可以控制股东会，股东会决定实质上就是国家出资人决定。因此仅根据《公司法》国资监管机构或国家出资人就有了一般应由公司董事会决定的事项的决定权。

中国《公司法》为什么赋予股东会上述决定权？笔者以为这是多种因素所致：首先是计划经济体制的影响，此外还与中国在21世纪初必须要解决当时国有企业存在的“所有权虚化”“内部人控制”等问题的历史背景有关。

如何解决这些问题？办法一：让国家出资人机构对国有企业董事会授权。《企业国有资产法》已有相应含义不太清楚的授权的说法，但是法律没有明确国家出资人机构或谁有权及根据什么条件就何事项或问题能决定授权。办法二：修改《公司法》的不合理的规定。这能从根本上解决问题，亦符合公司自治原则，与通行的国际规则接轨。在现阶段，未修改《公司法》以前，可以先用上述办法解决存在的问题，在明确国家所有权政策后，对大多数国有企业的董事会给予与国际水平接轨的更充分的授权。