2015年OECD《指引》指导各国政府适当行使国家所有权职能，一方面避免消极行使所有权，另一方面避免过度进行国家干预。《指引》纳入从2005年第一版到2015年修订版的实施经验，并解决国内和国际层面国有企业出现的新问题。《指引》对各国国有企业和民营企业之间维持公平竞争环境的建议，则旨在为活跃于国内外市场的国有企业提供指引。这一《指引》对中国适用竞争中性原则，推进国有企业改革具有重要借鉴作用。

2018年12月24日，李克强总理主持召开国务院常务会议时明确表示：“按照竞争中性原则，在招投标、用地等方面，对各类所有制企业和大中小企业一视同仁。”这反映出竞争中性原则将更广泛地适用于政府招标、用地等环节中，有利于进一步改善营商环境，改善民营企业的市场进入条件。

结合2015年OECD《指引》，中国可从国有企业分类管理，制定并完善竞争中性法规政策，以及调整国有企业内部治理结构三个层次实施竞争中性原则。

1.国企分类管理

国有企业改革大前提是运用法律形式对国有企业进行分类。“分类”的意义就在于，将国有资本配置组织载体与产业领域的选择结合起来考虑，带来对改革内容的深化。对标国际贸易规则的发展，根据国有企业从事业务的性质进行“大分类”，即所谓商业类、公益类。两者在适用竞争中性原则上有很大差别。

如前所述，中共中央、国务院发布了《关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称《指导意见》），明确了对国有企业实行“分类”改革，打开深化改革的新空间。但是，中国2018年修订的《公司法》第64条至第70条仅按照国有资本的比例进行了分类规定[7]，即国有独资、两个以上的国有企业或者两个以上的其他国有投资主体投资设立的有限责任公司[8]等。

国际上一般对于不适用竞争中性的“公益类”国有企业进行单独立法或法律确认。例如，美国有针对联邦政府公司的《1945年政府公司控制法案》[9]，加拿大则在《财务管理法》中专门设立《皇家公司》一章，德国则在《联邦预算法典》中明确公共企业的基础性、框架性的规范，俄罗斯有《非商业组织法》和《国家与自治地方单一制企业法》，此类法律规定从企业业务范围、权责义务等角度对公益类企业进行了较为明确的定义。中国与国际贸易新规则对国有企业的界定见表6-2。

表6-2　中国与国际贸易新规则对“国有企业”的界定

①“State enterprise”means any enterprise involved in a commercial activity over which a Party at central or sub-central level exercises or has the possibility of exercising decisive influence directly or indirectly by virtue of its ownership of it，its financial participation therein，by the rules or practices on the functioning of the enterprise，or by any other means relevant to establish such decisive influence.Decisive influence on the part of a Party shall be presumed when it，directly or indirectly：（i）holds the majority of the enterprise’s capital；or（ii）holds the majority of the votes attached to the shares issued by the enterprise；or（iii）can appoint more than half of the members of the enterprise’s administrative，managerial or supervisory body.
②State-owned enterprise means an enterprise that is principally engaged in commercial activities in which a Party：（a）directly owns more than 50 per cent of the share capital；（b）controls，through ownership interests，the exercise of more than 50 percent of the voting rights；or（c）holds the power to appoint a majority of members of the board of directors or any other equivalent management body.

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①State-owned enterprise means a juridical person that is principally engaged in commercial activities and in which the central government of a Party：（a）directly owns more than 50 percent of the share capital；（b）controls，through ownership interests，the exercise of more than 50 percent of the voting rights；or（c）holds the power to appoint a majority of members of the board of directors or any other equivalent management body.
②State-owned enterprise means an enterprise that is principally engaged in commercial activities，and in which a Party：（a）directly or indirectly 7 owns more than 50 percent of the share capital；（b）controls，through direct or indirect ownership interests，the exercise of more than 50 percent of the voting rights；（c）holds the power to control the enterprise through any other ownership interest，including indirect or minority ownership；8 or（d）holds the power to appoint a majority of members of the board of directors or any other equivalent management body.

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OECD《指引》提出应通过法律条文的形式对公益性国有企业的权责义务进行明确规定。这是因为，国企通常在开展一般商业活动的同时还肩负额外的以服务社会公共利益为目的的权责义务，因此享有政府不同程度的补贴。由于这类补贴本质上是针对国企的公益性活动的成本补偿，因此社会公众有权对这类补贴享有知情权、参与权和监督权。因此，《指引》进一步指出，这些权责义务应以法律条文的形式明确向公众披露，并获取合理的成本补偿。

2015年12月7日，国资委、财政部、发展改革委联合发布的《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》指出，以往依靠政府意志和目标对各类国企提供政策扶持的做法存在诸多弊端，因此下一步对于国企需要进行分类改革，参照相关标准制定“负面清单”，对公益性和商业性国企采取差异化的政策措施。明确界定国有经济应当进行控制的行业，并对行业生产、流通各个环节进行详细的规定，进一步划清权力和市场的界限。

2.透明度规则——增加国有企业信息披露义务(www.daowen.com)

国有企业设立提升透明度和信息披露机制，对成本结构加以监管，保障公共服务职能不会成为对商业性活动加以补贴的渠道。

通过采取分账制度区分国有企业经营业务的商业性质和公益性质，确保对于公益性质的活动的补贴被控制在合理范围内。同时，采用定期抽查、信息披露等方式强化对分类账户的监督，避免出现隐形补贴、交叉补贴等违规行为，尽可能保证政府对国有企业的公益性活动所提供的补贴与其成本相一致。

国际经贸新规则及他国国内法中关于国有企业透明度及信息披露机制的规定，见表6-3。

表6-3　国际经贸新规则（他国国内法）中关于国有企业透明度及信息披露机制的规定

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完善信息披露制度建设，提高国有企业信息披露水平和质量。关于企业信息披露情况，要具体问题具体分析。对于已经实现整体上市的国有企业，以及子公司、控股子公司上市的国有企业，按照所在地的有关法律法规的强制性要求披露信息，而包括中国在内的世界主要国家及地区，上市公司信息披露的法律制度体系较为完整。因此，这类国有企业的信息披露较为完整、真实、及时，信息披露水平、质量较高。对于非上市国有企业，由于强制性信息披露法律体系建设不尽完善，在无法律强制性要求下，缺乏主动向社会公开有关信息的内在激励机制，即便进行披露，也是一种选择性披露，大多数情况下，不会将企业的会计数据、财务指标等重要财务信息公之于众。要提高国有企业信息披露程度，使公众加入对国有企业监督的队伍中来，首要任务便是逐步完善国有企业信息披露的法律法规建设，对国有企业信息披露提出明确、具体的法律要求，迫使企业向社会真实、完整、及时地披露有关信息。党的十八大以来，随着企业改革的深入推进，国有企业信息披露制度建设也在不断加强。《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》要求实施信息公开以加强社会监督，明确指出“完善国有资产和国有企业信息公开制度，设立统一的信息公开网络平台，依法依规、及时准确披露国有资本整体运营和监管国有企业公司治理以及管理架构、经营情况、财务状况、关联交易、企业负责人薪酬等信息，建设阳光国企。认真处理人民群众关于国有资产流失等问题的来信、来访和检举，及时回应社会关切。充分发挥媒体舆论监督作用，有效保障社会公众对企业国有资产运营的知情权和监督权”。在深化国有企业改革制度顶层设计下，非上市国有企业信息披露由定向报告制度向社会公开信息披露制度迈进。

政府需进一步做好顶层制度设计，不断修订和补充相关法律法规，在新一轮深化国企改革的进程中，对政府和市场各自的权责范围和功能定位进行更加明确的划分。充分发挥市场引导资源高效配置的功能，激励竞争性国企提高核心竞争力，提高经济运行效率。

3.监管中性

竞争中性原则要求国有经济主体与私营企业面临相同的监管环境，取消对国有企业和私营企业在监管方面的区别待遇。

目前，中国应当借助公平审查制度的建立，进一步推进对竞争中性原则适用的审查。国务院于2016年6月公布《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》指出，要通过法律法规的形式建立统一的审查制度，确保对各类市场主体在市场准入资格、招标投标、经营行为规范等的审查按照合理标准进行，确保各类市场主体的合法权益受到法律保护，平等参与市场竞争。2017年10月23日国家五部委联合发文《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》（发改价监〔2017〕1849号）在审查机制和程序、审查标准、例外规定、社会监督和责任追究方面进行详细说明。公平竞争审查制度与竞争中性原则的内涵具有较高的一致性，本质上是以制度的形式规范政府过度赋予部分市场主体特殊竞争优势的行为，因此可以理解为竞争中性原则在审查制度上的一种反映。

根据国家市场监管总局的最新报告，2018年公平竞争审查制度在全国逐步实施，全面推广。截至2018年底，国务院各部门、所有省级政府、98%市级政府、85%县级政府已部署落实。市县落实比例与2017年底相比分别提高了5个百分点和36个百分点。各地相关部门通过清理含有地方保护、指定交易、市场壁垒内容的文件，预防和纠正了一系列排除、限制竞争的问题，促进了统一开放、竞争有序的市场体系建设。