1.政企分开

企业的经营形式是划分政府和企业之间角色分界线的重要标准。强调政企分开是要求商业活动应从政府活动中剥离出来，明确政府与企业两者的不同职能分工，也即将政府职能逐步从生产经营活动中抽离出来，使得企业变为一个独立自主的实体进行生产运营，公平地参与市场竞争，而政府则更多地承担服务职能，为企业的发展创造公平的外部环境。具体来看，政府应提供公共设施和基础服务，为各类型企业参与市场竞争建设一个平等的市场环境，制定有效的管理措施和法律政策等以实现对经济的宏观调控和完成经济发展的既定目标。政府没有必要作为管理者参与企业的日常管理，一来政府并不是专业的企业管理人，过度参与只会造成“外行人领导内行人”的局面；二来政府将过多精力放在对企业的管理上属于“舍本逐末”。从效率和优化分工的角度来看，国家对国有企业经营管理内容的控制应逐步减到最低，放手给企业本身发挥创造的空间。

目前形成的政府和国有企业之间的关系，有非常复杂的成因。从历史维度来看，我国的国有企业是由计划经济时代的国营企业演变而来，国营企业是指企业由国家出资和经营，其产权性质和行政事业单位一样。国家既是国营企业资产所有者，又是企业的直接管理者，管理着国营企业资产，“一个身份两个角色”，也就是“一个人打两份工”。这一阶段的国有企业受计划经济政策影响较大，政企不分的现象比较严重，导致彼时的国营企业缺乏市场竞争力，也同时存在着生产效率低下的现象，这是对企业资源利用极大的浪费。这一阶段的政企关系是紧密而粗糙的，是混杂而缺少效率的。1979年中央工作会议决定扩大企业经营自主权。随着社会主义市场经济体制的建立，国营企业经过公司制改制，国家所有权和公司法人财产权及经营权逐渐相分离，形成新体制下的国有企业，但彼时所有权和经营权的分离，是非常初级的，也是非常不充分的。随后，所有权与经营权“可以适当分开”到现在明确提出实行政企分开，“将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业，将延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业，将配合承担的公共管理职能归位于相关政府部门和单位”。这与竞争中性原则中“将所有权职能从监管部门特别是市场监管部门中分离开来，不干预国有企业董事会的独立决策和企业的日常管理”的逻辑是相一致的。

时至今日，尽管针对理清政府和国有企业之间的关系的提议和实践已经推动了几十年，但是仍然未能彻底解决国有企业政企分开、政资分开和所有权经营分离的问题。除了纳入国资委监管的企业外，相当一部分国有资产仍然由各级政府在直接管理。从企业作为经营者的角度来看，法人财产应当由经营者直接管理，同时法人财产并非经营者的私有财产，经营者在对法人财产的日常经营和管理中，应当注重财产的保值和增值，经营者有责任和义务管理好法人财产。然而基于政企不分的现实情况，国有企业作为经营者缺乏积极主动性参与企业日常的经营管理，使得国有企业在激烈的市场竞争中并没有展现出绝对的竞争实力，也为国有企业转型造成了极大的阻力。同样地，对国有企业资产管理既包括企业经营者依法行使法人财产权对法人财产进行购置、使用和处分，又包括代表国家行使所有权的国资委对企业所有者权益进行管理。这种角色的高度重合使得现在中国的国资委既做“裁判”又做“运动员”，双重角色并没有带来经济运行效率的提高，反而增强企业的惰性和削弱企业的竞争实力，这与竞争中性原则的标准仍存在一定的差距。

政企分开并不等于“放手不管”，而是通过设立一个尤为重要的前提——产权清晰，权责分明——来明确政府作为“裁判员”的角色，从而建立统一的国有资产监管体系。经营者通过科学营运法人财产，创造企业价值，维护国家出资安全和实现归属国家的企业权益保值增值，为企业创造更高的经济价值。而国资委职责总体是对国有企业所有者权益进行定量管理，对国有企业及经营者定量定性结合进行评价，具体是监管国有企业所有者权益即国家资本的安全和保值增值，监督国有企业经营符合国家政策要求和国家战略目标，履行社会责任。

2.分类改革

OECD提出，政府运行的商业实体可能会产生非中性的问题，并非所有活动都适合公司化改造。一方面从政府剥离出来的完全独立的商业实体可能在经济上是缺乏效率的，同时政府公共企业和商业企业的运营目的也有所不同，因此需对政府的商业活动分类讨论。国有企业分类改革的重点是对国有企业功能和分类作出清晰的界定，明确不同类型国有企业职能的边界，有针对性地进行改革。上海在全国率先提出国有企业分类管理的概念，将国有企业分为竞争类企业、功能类企业和公共服务类企业。随后，全国各地发布的深化国有企业改革的意见，也基本上以上海的分类为基础。2015年8月发布的《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》，明确提出分类推进国有企业改革，按不同类别，将国有企业分为商业类和公益类。北京按照功能定位的不同，综合考量企业目标和企业运营等各方面的因素，推进对市属企业的分类定责、分类配备不同功能特征的董事会、分类考核等改革措施，引导企业按照不同目标发展。同样，广东对准公共性企业和竞争性企业设计了不同的改革方案。针对准公共性企业，设计以政府购买服务、约定回报、“项目+资源”等综合手段为核心的改革方案，并逐步引入社会资本参与重大基础设施项目投资、建设和运营，实现准公共项目资金来源多元化。针对竞争性企业，采取改制上市、引进非国有资本、管理层和员工持股等多种途径与社会资本混合交叉持股，尤其是对科技型企业，鼓励探索管理层和员工以现金、技术、虚拟股权等方式持股，探索对国有企业的分类改革，借此提高国有企业改革经济效率和经济回报。从这点来看，对国有企业分类改革的探索，一方面着力提升国有企业的市场竞争力，使之更适应与其他企业间的市场竞争；另一方面，对不适合完全市场化经营的行业，又保留国有企业的参与，以避免行业发展的空心化。

另外，要对国有企业商业行为和非商业行为进行区分，确保国有企业获得的公共服务补贴不会被用于商业经营活动，严禁交叉补贴、过度补偿等情况发生，不光是形式要区分，资产和成本也要分开核算。

3.政府补贴

在面对各种所有制企业时，政府应当扮演的是一个克制的角色，保持中立，谨慎运用各类优惠政策。如果政府在对企业进行补贴优惠的过程中对任何一方有所偏倚，势必会造成不公平竞争，尤其是政府与国有企业先天性的“亲密关系”，更会加重不公平竞争环境对市场参与主体的负外部性；政府承担提高社会资源分配的效率，维护市场经济的健康运行的重要职能。因此，对国有企业经营补贴应当设立详细的标准，严格对补贴资金的管理方式。对于国有企业参与的商业性和非商业性的活动，要作出严格的使用规定，即政策性的补贴资金不得用于补贴商业活动，以降低国有企业过度利用补贴资金获取超越其他类型企业的竞争优势，或可能存在的滥用补贴情况。因此，国企接受补贴或补偿，应当以提供公共服务为前提，补贴对象以公益性国企为主，针对商业性国企的补贴或补偿政策会逐步减少甚至取消。防止国有企业利用与政府的亲近关系获取不正当的商业竞争优势，消除市场竞争中对竞争主体不平等和不合理的因素。取消不必要的政府补贴和削减高额的政策补贴，是确保竞争中性的重要内容。事实上，国家为了保护国有企业的存续和发展，对国有企业进行了大量的政府补贴，但这些补贴并没有起到提升国有企业市场竞争力的正面作用，反而使得部分企业在获取优势市场地位的同时削弱了自身的市场竞争力。从实践来看，国有企业获取补贴的数字是远远高于其他类型企业的，例如2018年，某A股上市公司共获得各类形式的政府补贴4 830亿元，中央国有企业所获政府补贴金额的均值为4.3亿元，地方国有企业获得政府补贴的金额均值为1.53亿元，而民营企业获得政府补贴的均值仅为0.73亿元。而竞争中性原则的基本前提是，各类型的企业平等地参与市场竞争，不能依赖于公权力获取超越于一般市场主体的优势地位，这就要求政府不能按照企业所有权结构来获得政府补贴，而应按照市场条件、企业的竞争实力和企业需求一视同仁发放补贴资金。

4.税收优惠

税收中性也是竞争中性原则的重要内容之一，要求国有企业应与市场上的其他竞争对手承担相近的税负。中国的税率是以产品或行业划分，与所有权结构无关，因此符合竞争中性原则的要求。中国国有企业的税收负担要远高于民营企业，据统计，中国国有企业平均负担的税率是27.3%，达到民营企业综合平均税负水平的5倍之多。这是由于国企管理更规范，纳税机制更健全，且承担更多的公共职能和社会责任。尽管在某些行业里，一些国有企业仍然享受政府税收减免、税收返还及其他优惠，但在2016年国务院发布的《关于市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》，明确提出将逐步清理废除妨碍全国统一市场和公平竞争的规定和做法，其中就包含了有关税收优惠的内容。这也证明了中国正在以竞争中性原则为基础进行各项制度建设。

5.贷款优惠

竞争中性中要求贷款中性，即同等条件下，国有企业应当与民营企业保持相同的贷款利率，以及国有企业不应享有来自政府的显性的或者隐性的担保，否则会阻碍竞争中性原则的实现。首先，政府对国有企业的显性担保或隐性担保，使得国有企业在金融市场上有获得较低借贷成本的优势。其次，国企可能获得“预算借款”，而免于支付与民营企业从金融市场借款同等水平的利息。在中国，由于所有权优势、规模优势以及银行的历史偏好，导致国有企业享有更多融资优势，即使在金融风险很高的前提下，国有企业面临的融资难度仍然非常小，贷款利率也十分低。但相比之下，民营企业，尤其是中小型民营企业要获得贷款较为不易，甚至需要企业共同联保才能获得银行贷款支持，使得民营企业在获取贷款的竞争中处于极为不利的地位。再次，银行业国家垄断以及政府对银行信贷的不当干预是国有企业能够取得贷款的很重要原因。刘世锦指出，在中国，贷款对民营企业和国有企业存在不平等，加之金融机构主要为国有企业、大型企业和传统业务服务，缺乏为民营中小企业、为创新活动服务的能力，缺乏相关的机构和产品。这种显性或隐性的借款不平等，还可能会带来资源配置的不平等，影响市场规律运行，甚至使市场无法发挥应有的“优胜劣汰”作用，造成应当被淘汰的落后企业仍然“苟延残喘”，浪费更多的经济资源。因此，金融行业应进一步放宽准入，解决能力不对称的问题，发展更多能为民营中小企业服务的专业化金融机构和金融产品。(www.daowen.com)

6.融资优势

竞争中性对于企业融资的要求不仅体现在一级融资市场，还体现在二级融资市场上，相较于其他类型的企业，国有企业在资本市场上，也有着优于其他类型企业的竞争优势。首先，国有企业在企业债券市场享有极大的竞争优势，相较于银行贷款和股票市场等获取资金的渠道，企业债券市场一直不是融资市场的主流选项。但在企业债券市场，其他类型的企业基本上被排除在竞争之外，我国当下企业债券制度的设计更多地体现对国有企业的过度保护。其次，国有企业在股票市场处于绝对的主导地位。纵观当下的股票市场，国有企业的上市数量和所占比例是远远高于其他类型的企业的。从最初的“计划审批制”到后续的“核准制”，从制度上看，对国有企业是有所偏倚的。而股票市场中的“选择性执法”对于其他类型企业的威吓作用和限制作用却是远远高于国有企业的。

7.监管制度

竞争中性原则要求国有企业作为市场竞争的参与主体，应当接受与其他类型企业一致的监管环境，不应当因为自身所有权的不同而享有更为宽松的监管要求。现实中，在历次宏观调控或者是行业整顿后，民营企业大部分走向了自然破产或者被收编，相比之下，国有企业因为“大而不能倒”（too big to fail）往往采用重组、整顿、债转股等方式继续存续。按照监管中性的要求，无论是国有企业还是民营企业，都应该在监管方面一视同仁，这对于金融类国企的影响更为深远，失去监管庇护的国有金融企业，要摒弃特殊性的标签，采取更为市场化的手段参与市场公平竞争，接受市场优胜劣汰和良币驱劣币的考验。

OECD要求负责监管国有企业的政府部门应该相对独立，且不应该干涉企业经营活动的日常管理，为国有企业和民营企业提供平等的监管和竞争环境。但对于国有企业的监管，通常会存在两个极端现象，要么是对国有企业监管缺乏有效性，对国有资产的处置和运营带有较大的随意性，甚至会导致国有资产的严重流失；要么是对国有企业的运营和管理进行过多的行政干预，行政化色彩严重，导致国有企业经营效率低下。为了保证国有资产的安全，实现国有资产保值增值，相对私营企业，政府监管机构在一定程度上对国有企业采取了更加严格的监管和约束，与此同时，国有企业要承担更多的社会责任，这种情况下会削弱中国国有企业在市场中的竞争力，使其处于不利地位。

8.行业管制

竞争中性原则要求放松对行业市场准入等方面的管制，降低行政性的准入门槛，减少企业准入的限制，允许非国有企业进入原国有企业垄断领域。首先，事实上，很多行业的准入门槛高低和行业政策的风险大小，投资者并不甚了解，这往往是由信息不对称所导致的隐性行业门槛。其次，某些行业虽然未明确设定行业歧视性规则，但实际上对其他类型企业进入该行业设置了更多的审批条件。再次，在许多特定的行业中，中国都实行了严格的行业管制，例如电信、电力、铁路、民航、邮政、烟草、金融等行业。当然，近年来对这类行业的管制有所放松。2016年6月1日，国务院发布的《关于市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》就行业管制问题做出了详细规定，包括“不得设置不合理和歧视性的准入和退出条件；公布特许经营权目录清单，且未经公平竞争，不得授予经营者特许经营权；不得限定经营、购买、使用特定经营者提供的商品和服务；不得对市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等设置审批程序等”。

这种显性或隐性的行业门槛，普遍体现在垄断性行业中，产生的歧视性效果不仅波及未进入该行业的其他类型的企业，对已经进入该行业的企业也产生了不利的竞争阻碍。虽然现阶段相应行业主管机构针对此类歧视性门槛的设立陆续出台政策文件，冀求减少对其他类型企业的歧视，但从实践效果来看，仍有较大的空间亟待完善。这类市场准入制度对其他类型企业进入相关行业造成的管制，一部分是因为市场准入制度自身设定不合理和不公正，同时也是由于缺乏立法层面的制度公平，给市场参与主体带来竞争阻碍。

9.信息披露

信息公开披露是现代化公司治理制度中的重要组成部分。充分的信息披露是加强对国有企业监督的基础，可以借此减少不当行政干预，市场经济国家普遍重视国有企业的信息公开披露。国有企业由于自身股东性质特殊，信息披露显得尤为重要。竞争中性原则内容包括了识别直接成本。识别直接成本的要求之一就是所有企业的商业活动要能够遵守较高的透明度及信息披露标准，特别是承担公共服务的国有企业。据OECD对竞争中性的调查显示，约一半的国家对国有企业的透明度和信息披露的要求高于私营企业。然而，中国一直都未能建立有效的国有企业信息披露制度，当下有关国有企业信息公开披露的法规尚不完善，表现在：一是国有企业信息主要是上报至上级国资委，不对公众公开；二是国有企业公开的信息比较单一，公开披露的信息水平和质量都不够高，无法通过公开的信息判断国有资产实际的运行情况。针对当前的国有企业信息公开披露制度，可以通过参照上市公司制定国有企业信息公开披露的标准，同时指定国有企业和国有资产管理部门对国有企业的信息作出公开披露，完善国有企业的公司治理，提升企业的透明度。表5-3总结对比我国国企竞争中性原则特点和OECD的竞争中性原则。

表5-3　中国国企竞争中性原则特点与OECD竞争中性原则对比

10.商业回报率

要求在商业性的竞争环境中，国有企业商业活动应与同类经营活动有相近的回报率要求。如果不对国有企业商业经营的回报率提出要求，那么国有企业很有可能通过降低回报率目标获得不正当的竞争优势，甚至于扰乱正常的商业市场行为。这与我国要求2020年实现国有资本收益30%的上缴比例也是一致的，无疑会进一步压缩商业类国企的利润空间。对于金融国企而言，原先享有的资金优势、价格优势要逐步向专业优势、人才优势、管理优势、声誉优势等更为市场化的优势转化。