国有企业改革历经40多年的光阴，在整个国有企业改革探索实践中，国有企业的改革也见证了我国社会主义经济制度不断探索和完善的历程。经济发展的渐进性和不同发展阶段的差异性，导致国有企业改革在不同阶段呈现出了不同的特点，为我国整体经济的发展创造了持久的经济活力。

1.中国国有企业的改革阶段

根据改革目标和改革内容，中国的国企改革初步可以总结为四个阶段，分别为：1978年至1992年的局部探索阶段、1993年至2002年的整体创新阶段、2003年至2012年的分类改革探索阶段、2013年至今的分类深化改革阶段。从整个国企经历的历程来看，我国国有企业的改革并非一个一帆风顺及一蹴而就的过程，其发展过程呈现出波浪式前进及螺旋式上升的特点。虽然在整个国企改革的推进过程中存在诸多的问题，但在40多年的改革经验探索中我国国企依然取得了巨大成效，为进一步深化改革奠定了深厚的经济基础，并为我国经济结构的转型贡献颇深。我国国企改革至今，在几个方面取得了不小的进步，截至2013年，全国已经有90%以上的国企逐步实现了对公司制、股份制改革的探索，并随之建立了现代化企业管理制度的基本结构。除此之外，国有企业发展重心逐步从一般性的加工制造行业退出，将掌握的优势资源更多地集中到涉及国民经济命脉的战略性行业，在完成对迁出行业发展初步奠基的同时引入更多非国有经济，发挥了良好的行业引领作用，与此同时，发展重心的转移也使得国有企业的产业结构分布有了巨大的调整和改善。

国企改革的第一阶段：1978年至1992年。这一阶段的国企改革的目标主要集中在下放部分收益权和经营权，国有企业所有权和管理权相分离，利税改革对国有企业的分配方式的完善都进一步扩大了对国有企业的让利。这一阶段经济发展的特征是以国有企业作为公有制经济发展的主体，国有经济占了国民经济总量的极大比例，起着尤为重要的引领作用。但这一阶段国有企业的发展也显示出了相对较多的弊病，如经济效益低下、国有企业整体发展的积极性不高等问题，因而针对这一阶段的国有企业的改革，主要颁布的措施体现在“扩权让利”“落实经济责任制”“实施经营责任制”几个方面。这些措施的颁布使得国营企业的发展逐步走出计划经济体制的轨道，进一步适应市场化的经营环境的要求，厘清国家和企业之间的角色分配和相互关系的动态平衡，逐步完成国有企业身份的过渡与转化；也进一步扩大了国有企业的自主能动性和国有企业工作人员的工作积极性，提升国有企业的经济效率。1993年的第八届全国人民代表大会第一次会议中通过的宪法修正案，对我国经济改革和国企的改革成果进行了书面的确认和介绍——“社会主义市场经济取代了计划经济”“国有经济取代了国营经济”“国有企业取代了国营企业”。但这一阶段的改革并没有彻底厘清国家和企业之间的关系，国有企业的所有权和经营权之间并没有得到彻底的分离，甚至有国有资产流失的负面情况出现。

国企改革的第二阶段：1993年至2002年间。在前期改革的基础上，在改革开放带来更有活力的市场经济的基础上，中国开始对国有企业进行深入改革。本阶段的改革目标主要集中在推动国有企业进行公司制改革，并逐步帮助国有企业建立现代化的企业制度，落实经营权和所有权的分离，为管理者创造更为市场化的激励体制，进一步提升国有企业发展的活力和市场竞争实力。这一阶段也是中国商事立法的蓬勃发展阶段，1992年中共十四大确定了以建立社会主义市场经济体制作为我国经济体制改革目标，为实现这一目标，在立法方面，我国作出了非常多的尝试和努力。1993年11月，中共十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》；1993年12月，全国人大常委会审议通过了《公司法》，表明中国国有企业改革逐步纳入法治化运行轨道。国有企业公司制改革的重点就是对国有企业所有权和经营权的分离的探索，其核心就是要使国有企业和政府相分离，使企业成为市场的真正主体。但这一阶段的产权改革仍处于比较初级的阶段，对市场的适应仍停留在较为形式化的阶段，对西方市场交易规则的僵化适用，反而造成交易规则混乱，政府在整个交易过程仍处在一个主导的位置，此类现象仍较为普遍。从整体来看，这一阶段的改革涉及对产权问题的探讨，但并未触及对产权本质的探讨。

国企改革的第三阶段：2003年至2012年。在党的十六大召开后，对国有经济的改革仍然需要继续调整，完善布局和结构，这一阶段的改革重心逐步转向对国有资产管理体制的改革。2003年国有资产监督管理委员会的成立，标志着国有企业的发展进入了“国资”时期，即由中央政府代表国家履行出资人职责。这一阶段国企改革的重点逐步落在对国有资产管理体制改革上。政府作为出资人的角色得以确认，即由国资委承担对国有企业监督管理的职能，协助国有企业实现国有资产保值和增值，以及逐步解决国有企业管理机构人员冗杂、工作效率不高的现实问题。国资委通过利用市场机制提高国有资产的运行效率，提高国有资产规模。国资委的设立意味着国有企业经营者和管理者职能的分离，以及国有企业经营权和所有权的分离。从这个层面来看，国有企业逐步走向市场化，成为独立的市场参与主体。但在这一阶段，国有企业的股份制改革存在出资人履职不完善，所有者缺位，管理者缺乏监督的情况，这些缺陷致使国有资产存在流失问题，国有企业“行政化”并未得到彻底改善。这一阶段的改革，着重在对各类国有资产的管理上，冀求对各类国有资产管理体制进行完善，为国有企业的发展提供新的经济动力。

国有企业改革的第四阶段：2013年至今。2013年11月，十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出：全面深化国有企业改革，完善现有国有资产的管理体制，逐步推动政府职能的转变，即从之前的“管资产”过渡到“管资本”，实际上是对政府职能和市场竞争中的角色分配有了更高层次的要求。这一阶段，中央强化国资委对国有资产监管的功能，进一步推动国有企业完善管理制度，界定和划分不同类型国有企业在国计民生和市场竞争中的功能。本阶段的改革，重点在完善国有企业的管理体制层面，并推动国有资本重心转向关键行业和关键领域，弱化国有企业可能承担的外部性风险。

2.各阶段中国国有企业改革的目标

1978年至1992年的第一阶段的改革中，主要目标和重点是“放权”，即逐步下放部分企业权利，包括收益权和经营权，给予国有企业更大的自主空间，从而推动实现国有企业所有权和管理权的分离，帮助国有企业摆脱原有的计划经济下的僵化管理方式，让国有企业可以更多地参与到市场经济竞争中，逐步适应市场经济竞争环境。与此同时，在竞争中逐步完成对国有企业自身经营管理制度的改革。在这一阶段，主要实现了国有企业主动参与市场竞争的目标。针对其中几条重要的改革措施作出说明：首先，通过“利改税”的方案，即企业上缴利润更改为缴纳流转税和所得税，调整企业与政府间的利益分配关系，在改变分配方式的基础上促进两者职能之间的转变。其次，企业的资金来源的性质发生了变化，由原本的国家拨款改为企业向银行贷款，通过固定资产的投融资机制得以改变，资金来源性质的转变也减少了国有企业对于国家资金的依赖性，提升国有企业自身的积极性。再次，落实企业的经济责任制和经营责任制，推行所有权和经营权分离的同时，不能忽略对国有企业经营效率的提高。帮助国有企业成为相对独立的市场经济实体，积极地参与到市场竞争中去。从“竞争中性”角度来说，这一阶段的改革涵盖了竞争中性原则中的精简政府企业的运作形式、提高商业回报率、税收中性、贷款中性等方面，弱化政府在市场竞争中的参与角色，提高市场竞争的效率。

1993年到2003年，改革的目标是建立现代化的企业制度和推动国有经济结构调整，建立国有企业的现代管理制度，通过对国有企业布局与结构的重大战略性调整，探索并解决国有经济部门在市场化改革中如何适应外部市场竞争环境的问题；通过优胜劣汰竞争机制，对数量庞大的国有企业进行优化，解决国有企业发展质量参差不齐的问题，同时减轻国家对国有企业投资过大的财政负担。这一阶段的改革重点在于对国有企业进行公司制改革，进一步落实所有权与经营权的分离，使国有企业更好地适应市场经济的发展要求。1993年通过的《公司法》以法律的形式确定了现代企业制度的基本法律框架，为中国现代企业的发展提供了必要的法律支持和制度保障，从而促进中国国有企业治理走向现代化和法治化。同时，1994年至2013年的一项重要改革就是所有权和经营权分离，目的是使国有企业和政府角色和职能相分离，这也是使国有企业成为真正意义上的市场主体的关键。1997年4月，国务院批准并转发了国家经贸委《关于1997年国有企业改革与发展工作的意见》，提出“抓大放小”，通过重组并购的方式发展大型企业，允许通过改组、联合、兼并、破产等方式优化处理中小型国企和经营不善的国有企业。虽然彼时未出现竞争中性这一原则，但这一阶段改革实践是在对前一阶段改革政策措施的落实基础上，体现了对竞争中性原则内容的探索实践。

2003年3月，国有资产监督管理委员会的成立，使得国有企业改革的方向逐步转为国有资产管理体制的改革，即由国资委监督和管理国有企业，从而推动实现国有资产保值和增值。与此同时，国资委的成立也有助于解决国有企业管理机构众多、工作效率低下的问题，实际上是发挥市场机制的作用，逐步提高国有资产规模。2003年5月，国务院颁布了《企业国有资产监督管理暂行条例》，确认了国资委作为政府特设性质的机构的特征，界定政府作为国有资产出资人的职能，落实政企分开，即实现所有权和经营权分开。这一阶段的改革与“竞争中性”制度的精神是完全相符的。

中国国有企业改革前三个阶段都较好地完成了各自阶段所要求的改革任务，一是国有企业初步建立了完整的现代化企业管理制度，大部分的国企都已经实现了公司制及股份制的改革；二是对国有经济的布局和结构有了非常大的调整，即逐步协助国有资本从一般生产加工行业退出。虽然国企改革进程取得了巨大进步，但是改革措施较多停留在完善企业治理和运行机制的侧面上，并未针对外部环境的变化做出相应调整。

2013年11月，党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了推进国有企业改革的议案；2014年《中共中央 国务院关于深化国有企业改革的指导意见》、《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》和《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》也对深入推进国有企业混合所有制改革，界定国有企业的功能属性并实行分类管理政策等方面作出了新的要求。2014年7月8日，国务院发布的《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》系统地提出了完善市场监管体系、促进市场公平竞争的顶层设计。这里所提出的建立公平竞争市场环境，与“竞争中性”的制度目标是完全一致的。该阶段明晰了推动国企改革全面深化总目标，其中的主要任务有：积极发展混合所有制经济，完善国有资产管理体制，通过以“管资本”为主的方式加强对国有资产监管，协助国有企业建立完善的现代企业管理制度，精准界定不同国有企业的市场功能和经济功能。

2015年，党中央和国务院颁布的《关于深化国有企业改革的指导意见》，进一步深化国企改革。该意见指出，要分类推进国有企业改革、混合所有制改革，实施国企信息公开，加强社会监督，这三点与竞争中性原则中的国企界定、透明度要求方面匹配程度较高。中国国企改革目标与竞争中性原则对比如表5-1所示。

表5-1　中国国有企业历次改革目标与竞争中性原则内容对比(www.daowen.com)

无论是在国际层面还是在国内层面，引入竞争中性原则都是中国新时期经济发展和经济制度建设与完善的现实需要。2013年11月，十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的推进国有企业改革，明确了国有企业改革的方向，“积极发展混合所有制经济，推动国有企业完善现代企业制度，准确界定不同国有企业功能”。2015年中共中央和国务院颁布的《关于深化国有企业改革的指导意见》为国有企业的深化改革进一步指明了方向。在2019年全国两会上，李克强总理在政府工作报告中指出：“按照竞争中性原则，在要素获取、准入许可、经营运行、政府采购和招投标等方面，对各类所有制企业平等对待。”这是国家首次在政府工作报告中提到竞争中性原则。国企改革指导意见与竞争中性原则对比如表5-2。

表5-2　国企改革指导意见与竞争中性原则对比

3.中国国有企业改革中的法律法规实践

经过40余年的改革，我国国有企业的经营效率得到了大幅度的提高，国有企业的财务数据表现优越，市场竞争力和营利能力都有大幅度的提升。在国计民生重点发展的领域，国有企业也显现出了不可替代的发展优势。但国有企业在经济和财务上良好的表现，与其处于高度垄断性的行业也密切相关，国有企业面临的市场竞争压力是远远小于其他类型企业的，这也会使得国有企业逐渐削弱自己的市场竞争实力。从另外一个角度看，这也是竞争中性原则存在的重要意义——推动国有企业参与完全意义上的市场竞争，不依赖于所有者或者所有权性质带来的优势地位，与其他市场参与主体站在同一位阶的“起跑线”上。然而，从我国现存的法律框架来看，国有企业所代表的国有经济仍处在较具优势的法律地位，因而，在现行法律框架的基础上，引入竞争中性原则，不仅有利于增强国有企业竞争力，而且对经济发展也有着深远的意义。

（1）《宪法》。中国基本经济制度内容主要体现在《宪法》中第6条至第18条，这些条款明确指出中国的基本经济制度是“公有制为主体、多种所有制经济共同发展”，强调“社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制”。同时，《宪法》也明确规定中国实行的是“社会主义市场经济”，并由此强调了经济立法、宏观调控和经济秩序三者之间的协调发展关系。由此看出，中国的社会主义市场经济与社会主义制度是紧密相连的，即“以公有制经济为基础，多种所有制经济共同发展”。公有制经济的具体表现形式是国有企业参与市场竞争。

竞争中性原则中强调国有企业除了承担公共服务，与私营企业在市场上应处于平等地位。这对国有企业改革提出了新的要求，即在没有特殊支持和隔离垄断的条件下，国有企业是否能继续保持自身的运行效率和生存发展的竞争力。在竞争中性原则的要求下，如果国有企业改革没有从体系化改革的角度出发，解决政企不分的问题，那国有企业很可能会丧失原来享有的竞争优势。而这种优势的丧失，不仅会体现在国有企业的财务表现上，也会体现在对整体经济结构的影响上。正如刘世锦研究员指出：“将所有者和企业拴在一起是市场经济发展初期的表现，也是市场经济发展不成熟的表现。”但这也是特定社会背景造就的结果。因此，在经济合作高度国际化，区域经济高度协同的情况下，如果将竞争中性原则纳入宪法中关于建设社会主义市场经济的基本条款，且突出竞争中性原则在建设可持续发展的中国经济方面的积极作用，则为实施竞争中性原则提供了具有根本意义的宪法依据。

（2）《反垄断法》。从立法时间来看，我国《反垄断法》的立法时间并不长，起步比较晚，但无论是立法内容本身还是在法律具体实施过程中，中国的《反垄断法》都不存在对国有企业的绝对豁免的条款。《反垄断法》对于国有企业的保护与其他类型的保护并无根本性的差异和冲突，这点与反对垄断带来的相对优势地位和保护合理的市场竞争的逻辑是一致的。从立法内容来看，《反垄断法》对于不同类型企业的规定存在细微的差别，这是基于不同类型企业而提供不同类型的保护，并无针对国有企业设定超越一般意义的保护规定和措施，基于此，《反垄断法》实质上为中国竞争中性制度的制定和实施创造了基础性的法律条件和一定程度上公平的竞争环境。《反垄断法》的第7条对“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业”的“合法经营活动”进行保护，并非对该类行业中的国有企业提供特殊保护，相反的是：特定行业或特定国有企业仍会受到反垄断法的保护和约束；其次，竞争中性原则也并没有要求所有国有企业完全一视同仁地参与市场公平竞争，少数事关国家安全和社会保障的国有企业可以回归国营企业，不参与市场竞争。这样就很好地平衡了商业利益和市场竞争之间的关系，在特定商业价值不高且公益性强的领域，国有企业的存在就显得意义重大，这一点在其他一些实施竞争中性原则的国家也有所体现。举例而言，印度一直在国内推行竞争中性原则的实施，但是在特定的几个行业里，如军事、原子能、铁路等领域并不推行竞争中性原则，而是始终以国家所有的形式对该类行业实行特殊的保护。中国《反垄断法》中类似的条款也显示出了同样的立法逻辑，并非与竞争中性原则的精神相悖。

从实践层面来看，虽然《反垄断法》在一定程度上体现了竞争中性原则的基本内涵，但是国有企业受行业保护性政策或者限制性政策的影响，在某些行业形成自然的垄断地位。受传统“行政法思维”的干扰，这类由于政策性因素所导致的行政性垄断，是中国现行的《反垄断法》所无法约束和限制的垄断形式。对行政性垄断的约束并没有从市场竞争角度出发，使得中国的《反垄断法》存在客观上的“先天不足”。换言之，行政垄断是滥用政府的行政权力所导致的。许多行政政策制定的初衷并非为了帮助国有企业获得垄断优势，但是政策在实施过程中却对非国有企业造成了限制竞争的结果。从程序救济和平衡正义的角度来看，行政复议和行政诉讼等救济程序可以一定程度上约束排除、限制竞争的具体行政行为，但政策实行本身产生的普遍性后果却无法通过行政复议和行政诉讼的途径得到有效解决。这是因为许多行政政策严格来说都属于抽象行政行为，而此类抽象行政行为很难通过作为个例救济的行政复议和行政救济等程序得以普遍性的改变。

总之，中国《反垄断法》在一定程度上体现了竞争中性原则的部分内涵，但是与完整的竞争中性原则仍有很大的差距，因而应考虑基于竞争中性原则的内容，对《反垄断法》进行相应的完善，以弥补现有的不足。

（3）《企业国有资产法》。《企业国有资产法》与《企业国有资产监督管理暂行条例》均是规范国有资产管理的相关法规，但两者在内容上有一定程度的重合。但从效力位阶上看，《企业国有资产监督管理暂行条例》的效力位阶低于《企业国有资产法》。《企业国有资产法》在内容上有多处与竞争中性原则相一致，例如：《企业国有资产法》总则中的第6条规定了政企分开的基本原则，即区分政府的社会公共管理职能和国有资产出资人的职能，政府不应对国企的具体合法经营进行干预，影响国企的自主经营和参与市场竞争；在“履行出资人职责的机构”章节中强调：政府要依法履行出资人职责，不得干预国有企业的合法经营活动；在“国家出资企业”章节中，要求对国有企业的管理，要以完善国企的现代公司制度为原则，按照公司化、股份化的方向进行管理，这些内容与竞争中性原则中关于精简政府企业的运作形式的规定一致。同时，《企业国有资产法》提出了企业国有资产要实现保值增值的要求，这与竞争中性原则中对于国有企业需要获得正常的商业回报率的要求相似。

但当前的《企业国有资产法》中的部分条款也存在与竞争中性原则内涵相悖的内容。第五章关于国有资产出资人权益的重大事项的内容中，主要是国有企业合并、分立，增加或者减少注册资本，发行债券，分配利润，以及解散、申请破产的有关条款，规定国有独资企业、国有独资公司发生前述事项应由履行出资人职责的机构决定。如果履行出资人责任的机构是地方政府，这种情形无疑提高了政府对国有企业的控制力，企业在市场化经营的过程中将会受到多方面的掣肘，影响企业运营效率。

总的来看，《企业国有资产法》在推动竞争中性原则在中国的法律实践方面发挥了重要作用。一方面，《企业国有资产法》中的诸多条款均与竞争中性理念相契合，另一方面，也为中国继续推动竞争中性原则在法律方面的实践提供了范本。

（4）《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（简称《公平竞争审查意见》）。该意见提出，“政策制定机关制定市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件和其他政策措施，应当进行公平竞争审查。”即“政府采购”是公平竞争审查制度最为关注的领域。此外，如“市场准入”“产业发展”“资质标准”等方面的问题是在政府采购中尤为关注的重点。

中国现有的经济政策和经济立法仍以部门政策和部门立法为主，因此体现了各个部门利益，并不能完全体现社会整体的公共利益，不同部门之间利益的协调也是平衡竞争中立机制尤为重要的内容。事实上，我国当前建立高水平的竞争中立原则主要面对的问题在于竞争执法机构与行业监管机构之间的协调。在中国，除了国家发改委、商务部和国家市场监督管理总局享有相应的竞争执法权，其他国务院组成部门或者国务院授权的事业单位对部分特殊市场也享有管理权。这类职能权限的交叉无形中增加了监管成本。对于特定行业竞争行为的监管，到底是由竞争执法机构执行还是行业监管机构执行，也成为当前亟须解决的问题。与此同时，部分特定行业的规章制度中关于市场竞争的内容大多是规范性条款，缺乏可以具体执行的内容，这也导致行业监管机构在行使监管权力时缺乏依据，无法充分地保证该行业市场的公平竞争环境。