澳大利亚倡导的竞争中性模式以国有企业改革为主要内容，其竞争中立政策包含于本国国家竞争政策之中。本部分重点将要对上文提到的澳大利亚的竞争中立原则适用的主体以及规则的主要内容进行详细的介绍，并辅以案例帮助理解。

1.澳大利亚竞争中立原则的规制主体

依据澳大利亚的《联邦竞争中立政策说明》的规定，可见其竞争中立原则主要规制以下四类主体：

一是政府企业。国有企业以在市场上销售货物或提供服务为主要职能，从而获得商业回报。它在法律上独立于联邦政府，并在开放的市场上与其他各种形式的企业竞争。一般政府企业以公司制或管理局制作为主要形式，其设立由部委级的政府决定。政府企业以银行为媒介进行资本交易，并以符合商业惯例的方式直接投资其剩余利润。大部分政府企业能够从金融市场中得到商业贷款，它们若从其他企业借款，需要得到澳大利亚贷款委员会的批准。政府企业可以盈利，但也必须向股东分红。

二是非政府公司和管理局。即使是非政府企业，也可以在开放的市场上竞争。它们的主要功能是履行公共职能，一般需要用财政预算或者税收来补贴每年的运营赤字。根据规定，管理局受到竞争中立原则的规制，商业活动年营业额需要超过1 000万美元。通常联邦有限责任公司应该遵守所有竞争中立原则，并且受竞争中立投诉机制的约束。

三是政府商业部门。政府商业部门是根据政府的行政安排而设立的，以在市场上销售货物或提供服务获取商业回报作为其主要职能。其经营和管理机构和其他政府机构相分离，并能够为获得商业回报而申请预支财政预算资金。同时，政府商业部门也有盈利的要求，需要向国家财政预算分配红利。澳大利亚的政府商业部门已逐渐享有自行选择交易对象的权利。

四是其他进行商业活动的政府企业。某些联邦政府部门的附属职能包括偶尔或临时性地从事商业活动，其在从事商业活动期间受竞争中立原则约束。

从“竞争中立”的定义可以看出，为了实现创造公平竞争的市场环境的目的，澳大利亚的竞争中立原则不仅规制政府管理的企业及其分支机构，而且还约束几乎所有的产业部门。[19]但竞争中立原则并不规制国有企业的所有行为。根据澳大利亚的《联邦竞争中立政策说明》，只有“重大的政府商业活动”才受到竞争中立原则的约束。

认定“重大商业活动”时可以考虑的因素包括：该商事活动提供的是商品或服务，无论是提供给私人部门还是公共部门，也无论提供后能否收回成本；国有企业经营的商业活动必须有真实存在的或是潜在的竞争者，不论竞争者是另一国有企业还是私营企业，用户都有权自由选择交易对象，而不受法律或是国家政策的限制；企业的经营活动还要体现一定的独立性，能够独立完成商品或服务的生产、供应和定价。

可以从State Flora一案中进一步明晰“重大商业活动”的概念。State Flora案件是由南澳大利亚州的竞争委员会负责审理的一个关于苗圃管理的案件。State Flora公司是由基础产业与资源部联合管理的，它拥有两块苗圃，其中一块用来零售和批发，剩下的一块用来进行零售。竞争委员会认为State Flora公司将导致“令人可怕的竞争”。委员会首先判断该公司有没有从事“重大商业活动”，委员会根据该公司开展经营行为的目的、经营形式以及经营过程三个方面的证据，认为State Flora存在从事或者参与商业活动的行为。并且根据市场划分和市场结构两个因素认定State Flora公司开展了具有重大影响力的商业活动，因此可以适用竞争中立原则。

目前澳大利亚竞争中立投诉办公室公布的案件中，不只有申诉方要求被诉方适用竞争中立政策以维持正常市场秩序，还有要求被诉方不适用竞争中立政策从而降低申诉方成本的，APS案就是一个例子。

澳大利亚保护局（APS）是英联邦检察总署的一个部门。除其他功能外，它还在澳大利亚的11个主要机场提供反恐第一响应（CTFR）服务。CTFR的目的是阻止机场发生恐怖袭击，并在发生袭击时做出快速反应。每当大型飞机装卸时，都要有一支身穿制服的武装保安部队在机场客运大楼和常规公共交通停机坪地区进行巡逻。CTFR与其他安全措施（例如机场的常规社区治安以及航站区旅客和手提行李的电子安全检查）分开。根据政府政策，APS提供所有CTFR服务（澳大利亚联邦警察提供CTFR的堪培拉机场除外）。1998年，APS增加了对CTFR的收费，以遵守竞争中立政策，根据APS，收费增加了约5%。

1998年，澳大利亚航空代表委员会（BARA）和澳大利亚航空协会（AAA）分别向CCNCO致函称，APS不应对其在机场提供CTFR服务的收费适用竞争中立政策。BARA和AAA的理由是，出于竞争中立的目的，CTFR服务的提供不符合商业活动的要求，因为APS在提供这些服务方面没有实际或潜在的竞争对手，并且机场无法选择购买其他提供者的服务。

CCNCO认为，首先，APS的CTFR活动符合《联邦竞争中立政策说明》关于商业活动的定义。其次，无论如何，英联邦政府已决定，提供可竞争和不可竞争的“商业”服务的代理商应在两个活动领域都应用竞争中立原则。该政策的目的是确保代理机构不会使其不可竞争的商业活动补贴其竞争性服务。该政策实际上使关于CTFR是否属于商业活动的任何辩论都变得多余。最后，CCNCO还认为该政策与一般公共部门的改革相一致，例如权责发生制会计和对机构资产收取资本费用，以使提供服务的全部资源成本透明化。考虑到这些因素，CCNCO建议将竞争中立原则继续应用于APS的CTFR功能。

然而，竞争中立原则只规制国有实体的商业活动，不适用于这类实体的非商业或非营利活动。比如，国有企业只向政府部门提供商品或服务，或者该国有企业以实现某种社会职能为其主要功能。但是，应该明确的是，非营利不意味着国有企业不盈利，而只是禁止其通过提供商品或服务牟利。此外，国有企业即使从事营利性或经营性的商业活动，符合法律调整竞争中立原则的要求，也不必然受到竞争中立原则的约束，除非实施竞争中立后得到的利益大于其实施成本。

2.澳大利亚竞争中立原则的主要内容

（1）税收中立措施

税收中立要求政府在同等条件下不得给予国有企业和私营企业不同的税收减免或其他税收优惠待遇，即应制定统一的标准，确保国企和私企享有相同的税收待遇。

税收可以被视为一个国家的主要财政收入来源，而企业税又是整个税收的重中之重。虽然世界各国在企业征税方面规定了不同的税种，但是无论对哪一个企业来说，税款都是一项非常大的支出。而且虽然各国国有企业的形式不同，但它们多多少少都承担了一定的社会公共职能。基于各种原因，国有企业能够享受到政府给予的优惠待遇从而在市场竞争中处于优势地位，其中就包括税收减免。这可能导致私营企业在与国有企业竞争时想要取胜就要付出更大的代价，甚至是无法获得利润，对于私营企业来说，这是非常不公平的。而税收中立就是为了消除或弱化因税收减免而带来的不平等。

澳大利亚政府意识到，要想提高行业的发展水平，国有企业就应该像私营企业那样，承担一定的运营成本。因此，绝大部分国有企业应就其从事的商业活动向国家纳税，无论以直接方式还是间接方式。在竞争中立框架下，税收中性要求国有企业与私营企业承担同样的纳税义务。

ARRB案也确定了这一规则。1965年ARRB Transport Research Limited正式注册成立。这是一家受担保限制且没有股本的上市公司，其10个成员为州、道路管理当局、英联邦交通与区域服务局和澳大利亚地方政府协会等。直到1990年代，ARRB一直主要作为研究机构运作，资金来源于成员政府。为了增加资金，ARRB进行了一些次要的“商业”活动，出售其核心研究工作衍生的产品。1999年初，成员们决定ARRB仍应是一家上市公司，但要作为独立的商业实体进行运营。

Capricorn Capital Limited认为ARRB的政府企业地位会使其拥有免税，从而违反竞争中立政策。CCNCO经过调查发现，虽然ARRB最初是作为研究机构而成立的，无须缴纳公司税；但是，在对该公司章程进行更改并将重点转向商业活动之后，澳大利亚税务局（ATO）对该豁免状态进行了审查。在2000年12月，ATO通知ARRB，1998—1999财政年度将是获得免税待遇的最后一年。ARRB现在应对所有相关公司税负责。即，尽管ARRB先前曾从一系列免税中获得商业利益，但上述变更已消除了这一优势，在此基础上，ARRB的税收待遇现已与竞争中立政策原则保持一致。

（2）信贷中立措施

信贷中立要求国有企业应与其他经营者适用同样的贷款利率。在企业生产经营过程中可能会出现资金周转问题，对于国有企业来说，可以通过以下两种方式获得信贷支持：一种是在金融机构获得贷款支持。金融机构之所以发放贷款，往往是因为国有企业有明确的政府担保，或者虽没有政府担保，但是显然有政府的支持。信贷中立要求金融机构在向国有企业发放贷款时应区分该笔贷款是否被用于与私营企业相竞争的商业活动上。澳大利亚联邦政府为实现竞争中立这一目标，还对某些国有企业征收贷款税。另一种是来自政府财政预算。澳大利亚要求从政府财政预算中取得贷款的国有企业向财政预算支付同期的金融机构贷款利息。

无论是以哪种方式获得资金，信贷中立均意味着在同等条件下，国有企业应与私营企业一样，享有相同的贷款利率。对于政府来说，保证不以财政补贴的形式使国有企业享有竞争优势是非常容易的，特别是当该资金补贴是从财政预算账户中支出的。国有企业如果很容易就能够得到政府的帮助，就会掩盖运营效率低下的事实，同样的情况也会发生在政府为国有企业提供优惠利率贷款时。因为在此时，低利率的贷款就相当于政府给予的直接补贴。当然，国家的补贴和资助也会产生其他适得其反的效果。但是，不可否认的是，政府补贴的直接效果就是使国有企业的现金流得到改善，能够减轻企业的负债压力。此外，国有企业因享有政府的补贴而可降低其违约风险，同时也提高了国有企业的竞争力。

在实际的市场竞争中，即便没有明确证据表明国有企业享受政府给予的贷款利率优惠或是政府担保，但市场一般都认为国有企业必然享受一些隐性的政府担保，尤其是政府有过对国有企业支持的历史，使这种观点更加有说服力。有研究表明，和政府相关联的国有企业更可能成为政府资助和补贴的受益者。不论是什么类型的资金支持，与私营企业竞争者相比，国有企业都会因成本较低而更容易开展业务活动。如果市场规则不能约束国有企业，或者在某些情况下国有企业不受企业破产法的制约时，政府的支持也并非能够带来好的结果。决策者自从认识到国有企业应该受到市场规则的约束后，也意识到国有企业应该避免优惠的融资待遇。要想实现竞争中立，让私营企业和国有企业能够在同等的条件下公平竞争，就要高度重视国有企业的信贷中立。

并不是所有政府提供的支持都会被认为违反了信贷中立原则，以NBN案为例。NBN公司是根据2001年公司法于2009年成立和注册的政府商业企业，该公司由澳大利亚联邦政府全资所有，并由宽带通信部长任法人代表。澳大利亚政府竞争中立性投诉办公室（AGCNCO）收到了三家企业的投诉，指称NBN公司的业务违反了澳大利亚政府的竞争中立政策。

NBN案中，申诉人提出，政府对NBN的资金承诺是股东贷款。在此基础上，评估竞争中立政策的遵守情况时应将资金视为债务。NBN公司通过政府的股权投资获得了大量公共资金。未来30年，政府注资总额预计将超过270亿美元。股权形式的付款由NBN公司的财务报告证实。竞争中立政策仅要求从澳大利亚政府借款或在市场上筹集资金时适用信贷中立条款。在这种情况下，要求政府企业调整其成本基础，以便以商业利率来计算债务成本，从而独立反映企业的风险。所以，AGCNCO认为澳大利亚政府对NBN公司的股权融资不受竞争中立政策下的信贷中立条款的约束。

（3）监管中立措施(www.daowen.com)

高质量的监管对于提高国有企业的生产效率、调节市场失灵以及保证各类企业公平竞争十分重要。该项措施要求对所有的企业进行相同的监管。

通常情况下，监管可以在防止不正当竞争的条件下刺激竞争。监管中立就是要求政府在实施监管时遵循非歧视和透明原则，尤其是能够明确区分国有企业从事的商业活动和非商业活动时，对其商业活动的监管应当做到不歧视且透明。比如公司章程除了应对国有企业与政府的关系进行说明外，如果存在特权及豁免，均应有明确的法律上或监管上的依据，对国有企业可能利用监管豁免为其自身谋利进行严格的限制。

仍然以NBN案为例，申诉方认为政府为NBN制定了一套新的标准供其遵循，而不用遵循其实际或潜在的竞争者必须遵守的规定会导致监管非中立。虽然符合NBN公司实践的规定会为它带来利益，但是为了遵守这一规定，其他运营商必须改变其提供的产品，这并没有使NBN免于遵守规定义务。因此，这类规定并不会违反竞争中立政策中的监管中立，而且目前还没有出现此类规定。

（4）合理的商业回报率

一般来说，企业进行生产经营活动是为了谋利，并且取得最大化的商业回报。而在生产目的上国有企业和私营企业存在着根本性的差别。国家的公共政策目标决定了国有企业生产什么样的商品、提供什么类型的服务，而私营企业则要追求利润最大化。国有企业提供货物和服务是以造福社会和普通民众为目的，一般而言，它们不预先计算利润目标，而是更关注社会福利。因为对于国有企业来说，国家和政府是其资金上最大的支持者，而且政府还掌握着它们的决策权。政府创办国有企业的初衷也不是营利，主要是基于政策考虑。如果国有企业从事商业活动，且利用政府给予它的资源与私营企业争利，则私营企业几乎无法在竞争中胜出。

澳大利亚政府认为，国有企业通过提供商品和服务获得商业回报，以及按照行业平均的商业回报率向政府财政预算支付红利。国有企业可以像私营企业一样通过改变其利润空间来实现合理的商业回报要求，因为这一要求的主要目的在于防止政府交叉补贴国有企业。如此一来，可以鼓励国有企业提高生产率，将生产效率低下的国有企业淘汰出竞争市场，减少对公共资源的浪费。相反，若没有对国有企业从事商业活动要获得与同行业相一致的商业回报率的要求，当存在更低的利润时，整个市场竞争环境很有可能会被国有企业破坏。因此，要求国有企业达到合理的商业回报率对实现竞争中立来说也必不可少。

但该项要求并不意味着国有企业的每一笔交易以及每一个预算周期都能够获得合理的商业回报。比如，1999年，英联邦竞争中立投诉办公室（CCNCO）收到了Capricorn资本有限公司（Capricorn Capital Limited）向国家铁路公司（NRC）提出的投诉，该公司与NRC在私人货运业务方面存在竞争。NRC成立于1991年9月，其所有者为英联邦、新南威尔士州和维多利亚州政府。

Capricorn称，NRC违反了竞争中立政策，因为它在1995—1996财政年度、1996—1997财政年度和1997—1998财政年度内未获得相应的商业回报。Capricorn还称NRC的财务表现也正在恶化。CCNCO经调查发现，虽然NRC在1995—1996年至1998—1999年间未获得合理的商业回报率，但这不足以证明NRC迄今为止的表现违反了竞争中立原则。

PETNET案也体现了未达到合理的商业回报率并不等同于违反竞争中立政策这一理念。2011年，Cyclopharm公司对澳大利亚核能科技组织（ANSTO）所属的全资子公司PETNET提起投诉，认为其没有遵循竞争中性原则。办公室调查后认为，没有证据表明其享有政府财政补贴、融资等优惠待遇，虽然该公司的商业回报率没有符合竞争中性的要求，但是该公司作为政府所有的企业，受到的监管也更为严格，导致其成本高于私营企业，所以判定其在市场中并没有更大的竞争优势。

NBN公司案也体现了AGCNCO对于商业回报率的判断及观点。第一步，AGCNCO判断在当前的定价模式下，NBN公司所预期的商业回报率能否实现。AGCNCO指出，NBN公司用于制订其公司计划、业务案例和定价的假设已经过仔细检查和敏感性测试。NBN公司正在采取措施，以确保在其定价模型下可以实现其目标回报率。

第二步，AGCNCO判断NBN预期的商业回报率是否是正常的商业回报率。虽然NBN预期回报率为7.04%，高出市场平均水平，但是NBN的业务活动带来的非商业利益不会超越竞争中立政策所依据的商业准则。

第三步，AGCBCO对NBN的非商业活动利益进行了分析。AGCBCO认为NBN公司没有通过明确的公民社会组织资金来提供政府要求提供的非商业利益。

第四步，AGCBCO也未能量化NBN的业务活动预期产生的非商业利益。在缺乏这种量化的情况下，AGCNCO目前无法确定竞争中立政策要求的NBN的商业回报率（反映其风险状况）与NBN公司的预期回报率之间的差异是否由政府承担。有可能违反事前竞争中立政策。

第五步，AGCBCO分析了商业回报率在合理的时间是否是可获得的。如上所述，商业回报率要求不是一个单一的目标，而是一个应该在合理时期内实现的平均值。在任何特定年份，甚至在企业刚成立的几年内，都无法获得正的商业回报率，这不一定意味着违反竞争中立原则。这意味着NBN公司在启动阶段的获利和商业回报率的延迟不一定违反竞争中立政策。但是，问题在于启动阶段的长度是否合理。NBN的业务案例表明，正现金流量将在12年后实现，NBN将以政府股权融资的形式经营，直到其有足够的现金流来支持私营部门的债务，而无须政府的明确支持。政府提供支持的目的是使NBN能够实施政府的政策。如果政府向NBN公司付款以获取非商业利益，则可以缩短获得正商业回报率之前的时间。AGCBCO认为，在无法量化NBN的社会服务义务时，实现商业回报率的预期时限过长可能意味着会违反竞争中立原则。

第六步，AGCBCO分析商业回报率是否能够弥补NBN公司的股东贷款利率。澳大利亚政府对NBN的股权融资不受竞争中立政策的债务中立条款的约束。

（5）成本分配机制中性

企业建立合理的成本分配机制也是实现竞争中立的一个要求。国有企业与私营企业相比，在成本结构方面既有优势也存在劣势。优势方面体现在，国有企业会享有减免税、政府资助与补贴、监管豁免等一系列优惠待遇，国有企业享受这些优惠用来从事商业经营活动，其经营成本将会大大降低。因此，竞争中立要求国有企业在从事商业活动时要承担与私营企业相同的税负、受同样的监管、以同一利率获得信贷资金，还要求国有企业建立更高标准的问责机制以及更高的透明度要求。只有在成本保持一致时，才能确保公平的竞争环境。

此外，国有企业提供的商品和服务的定价应当真实反映企业的所有费用，即完全成本定价。毕竟，国有企业从事商业活动时，其目的与私营企业相同，即都希望通过销售货物和提供服务获得利润。而只有当市场价格大于成本时，企业才能盈利。因此，实现竞争中立的重要内容之一就是要求国有企业采用完全成本定价。

这一要求在澳大利亚游泳运动中心案中得到了体现。1999年Kippax Pool and Fitness Centre（KPFC）和Kaleen Health and Fitness Centre针对AIS Swim School（AISSS）、澳大利亚运动和旅游部和澳大利亚运动中心（AIS）提起了一项竞争中立投诉。AISSS是澳大利亚体育委员会（以AIS名义执行某些职能）下属的从事商业活动的部门。在专业运动员不训练或不比赛的时候，AISSS开展可以使用AIS设备的游泳课程、水中有氧运动等其他水上活动。

KPFC为投诉提出以下理由：AISSS因受到政府所有者的补助而享有竞争优势，并且其成本定价政策不符合竞争中立原则；AIS进入已经私企提供的游泳培训服务领域是不合适的；如果AISSS要继续从事行业活动，它应该采用公司化的运作模式以符合竞争中立原则。

首先投诉办公室根据澳大利亚竞争中立原则确认了游泳运动中心是政府开展的商业活动。在调查AISSS的成本和收入后，CCNCO认为AISSS的成本没有受到AIS的补贴，并且在税收减免待遇方面，AISSS也没有明显的竞争优势。因此，投诉办公室认为AISSS没有因其政府所有地位而享有任何竞争优势。

AISSS在游泳课程活动上占有很大的市场份额，但是在市场能力和价格行为方面，投诉办公室认为AISSS的成本和定价符合正常的商业行为，甚至超越了竞争中立原则的要求。AISSS没有有效减损或实质上损害某一竞争者、防止其他公司进入市场或者有竞争行为，而且其运营也符合资源有效配置的要求。

最后，投诉办公室也认为保持AISSS符合竞争中立安排的地位是要确保未来AISSS不会因其政府所有的地位而获得任何不合理的竞争优势。

同样体现定价要求的还有AVO案，2003年11月，投诉办公室收到了来自Herron Todd有限公司的投诉。该澳大利亚民营房地产咨询公司称其竞争对手，即为政府或民间提供收费的资产评估服务的澳大利亚评估局（AVO）不遵守竞争中性原则。该投诉指出，作为由澳大利亚税务局（ATO）运营的政府业务部门，AVO较民间资产评估公司享有较低的租金和保险费用，在招标过程中，AVO采用的定价未能根据其成本优势进行调整，使得AVO在与Herron Todd的竞争中获得不正当的竞争优势。后经调查，投诉办公室基于竞争中性的考量，建议财政部增加AVO的保险费用，以为其他竞争对手创造公平的竞争环境。

除此之外，根据以上论述，可以看出澳大利亚还建立了专门受理竞争中立投诉的机构。澳大利亚生产力委员会（The Productivity Commission）负责接收和调查在联邦、自治州以及领地范围内的关于竞争中立的投诉，澳大利亚政府竞争中立投诉办公室（Australian Government Competitive Neutraliy Complains Office，AGCNCO）是澳大利亚生产力委员会的一个下属机构，根据生产力委员会1998年的法案设立，专门负责调查、受理联邦一级投诉和有关政府商业行为的投诉。接到投诉后，投诉办公室对投诉进行评估审查，根据审查结果做出最终的裁决。此外，该办公室还针对竞争中立投诉为国有企业提供建议，帮助它们完成竞争中立改革。

澳大利亚在自治州和领地也均设有不同的机构处理竞争中立投诉问题。以昆士兰为例，在该州，昆士兰竞争管理局（QCA）和昆士兰财政部负责处理此类诉讼。QCA负责受理和调查的投诉主要针对相关国有企业和当地政府部门的商业活动，前提是这些国有企业或相关政府部门已经进行了两年或两年以上的竞争中立改革；财政部负责受理QCA管辖范围以外的和竞争中立有关的投诉。

除了在联邦、州和各领地设立投诉办公室和委员会，负责受理和调查竞争中立投诉外，还有一个非常重要的机构，即澳大利亚竞争和消费者委员会（The Australian Competition and Consumer Commission，ACCC）。该机构是根据《澳大利亚竞争和消费者法》设立的，是独立于政府的一个法定机构，其主要职责在于确保联邦竞争法不被违反。此外，竞争和消费者委员会还可以对市场进行监管，并且负责执行国家的竞争政策。作为独立的机构，竞争和消费者委员会可以调查其认为不符合贸易法中关于公平竞争条款的行为，并以ACCC的名义提起相应的法律诉讼。

澳大利亚政府结合本国的国情，将竞争中立政策作为本国国家竞争政策的一部分，在促进国内市场的竞争改革方面取得了显著的效果，有效地消除了国有企业因政府所有权而带来的竞争优势，可以为其他国家优化国内竞争环境提供有益参考。但是盲目照搬其他国家的成功经验很可能会导致失败。澳大利亚在竞争中立改革中取得成功，很大一部分是因为其政府已经非常熟悉相关的改革程序，并制定了符合本国国情的改革政策。澳大利亚竞争中立原则的实现方式不仅可以缓和自治州、领地和联邦的关系，而且可以在澳大利亚整个国家范围内形成竞争优势，从而提升澳大利亚在国际市场中的竞争力。其他国家要想实行澳大利亚的竞争中立原则模式，需要避免僵化地模仿或机械地应用，应制定符合本国国情及相关行业特点的竞争中立改革政策。