1.竞争中性原则由澳大利亚创设，旨在消除国内各州间的市场分割

澳大利亚是第一个以法律形式提出竞争中性原则的国家。其目的主要是为避免基于国家所有权或者控制权导致的非商业考虑，同时排除在商业活动中因公共所有权介入而导致的资源配置不公平。澳大利亚政府为扭转各州政府用限制竞争的手段来保护当地企业的行为，委托新威尔士大学希尔默（Hilmer）教授牵头调研1974年贸易活动法第Ⅳ部分的实施障碍，并提出改革建议。由于第Ⅳ部分规定竞争规则，所以调研报告被称为“国家竞争政策”报告（National Competition Policy Review），又由于希尔默教授的关系而被称为“希尔默报告”。依照该报告建议，澳大利亚联邦与各州和地区的政府共同签署了《竞争原则协议》（Competition Principles Agreement，以下简称 CPA）、《行为准则协议》（Conduct Code Agreement）与《实施国家竞争政策及相关改革的协议》（Agreement to Implement the National Competition Policy and Related Reforms）等三份文件，同意对第Ⅳ部分进行修订，将所有从事商业性活动的企业和个人纳入调整范围。

1995年，澳大利亚将竞争中性制度纳入国家竞争法体系，主要表现形式有：第一，全面适用《1974年贸易行为法》（Trade Practices Act 1974）[现为《2010年公平竞争和消费者保护法》（The Competition and Consumer Act 2010）]规定的竞争行为准则；第二，对限制竞争的法律和规定进行审查与修订；第三，引入竞争中性政策；第四，要求设备所有者向其竞争者开放设备使用权；第五，建立价格监管制度。

各地方政府必须实施的竞争中性原则一般包括税收中性、信贷中性、监管中性、同等水平的资产回报率、合理分摊成本等。国有企业不得享受政府在税收、信贷和政府监管等方面给予的特殊优惠。1996年，澳大利亚政府又颁布了与竞争中性有关的法律文件，如《联邦竞争中性政策声明》，对竞争中性原则进一步予以详细地阐述和补充。其中，实行竞争中性意味着企业在参与市场竞争时不能因自身的属性而享受到比其他企业更多的权利和自由，尤其是国有企业，不得借助政府手段享有竞争优势，从而给私有企业带来不公平的竞争。

澳大利亚的竞争中性政策实践已经有20多年，其竞争中性政策主要体现为以下四点：一是要求企业将公共服务活动和商业性活动的财务分离；二是国有企业不得因国有而具备额外的竞争优势；三是要求国有企业的商业回报率一般不低于该行业的长期债券利率，但可以在一定的风险限额内浮动；四是准入前的竞争中性。

澳大利亚为实施竞争中性设立了专门保障机构。为了受理有关竞争中性政策的投诉，澳大利亚政府还设立了专门的投诉办公室，任何在市场中受到不公平待遇的企业，都可以通过该办公室进行控诉，该投诉办公室也有权力通过相应的矫正措施来解决投诉，确保任何企业都处于公平的竞争环境之中。

澳大利亚签署的《竞争原则协议》所涉及的政府企业不能仅仅因为其公共部门所有权的性质而享有任何竞争优势，但其只适用于公共机构从事的商业活动，不适用于非商业和非营利活动。这说明澳大利亚根据国有企业从事的活动的不同性质来区别竞争中性的适用范围。

2.OECD是第一个研究竞争中性的国际性组织

OECD其最终目的是为国际市场创造一个公平竞争环境，各成员国需要在这一目标的指导下重新审视现有的法律和法规，使任何企业不得拥有非中性的竞争优势。按照这个观点，OECD中竞争中立的定义更为一般化，适用的范围也更为宽泛，即不仅限于传统的国有企业，还包括其他政府商业活动，例如享受税收减免等优惠的具有公益服务性质的公共部门所开展的商业活动，或者深受政府影响的私营企业。

OECD规制国有企业的原因在于，其认为国有企业具备私营企业所不具备的竞争优势，所以在与私营企业共同竞争时享有更强的竞争力。即，企业并不是依靠自身的实力取得的竞争力，政府给予的扶持才是根源。而之所以提出竞争中立规则，其目的在于尽量减少国有企业所享有的政府给予的不合理竞争优势，从而保持国有企业与私营企业之间相对公平的竞争。

但是，OECD并未对所有国有企业或是政府的行为进行规制，在其竞争中立框架下规制的国有企业的活动是商业性的活动，即必须符合商业原则和商业特性。其中，最重要的就是区分营利性活动与非营利性活动。

此外，OECD认为各成员国需要考虑是否对包括中央、区域和地方在内各级政府的国有企业实行竞争中立。中央层面的国有企业无疑对竞争中立构成的威胁最大，但地方政府对竞争的影响程度也在提高。如果竞争中性制度不涵盖地方政府，那么实施的效果将会大打折扣。

OECD在确定竞争中立的适用范围时，也考虑到是否存在实际的或潜在的竞争对手以及成本和收益这两个因素。因为竞争中立制度有效实施的前提是市场上存在竞争者，但不一定需要“真实”存在的竞争对手，因为国有企业享有的优势可能会阻碍潜在的竞争者进入该市场。成本收益分析反映了竞争中立制度实施的效率，只有在实施的收益大于实施的成本时，这种制度才是有效的。

综上所述，可以看出OECD所倡导的竞争中性模式，既涉及政府与企业之间的关系，又涉及对国有企业内部治理结构改革的引导。例如，2005年OECD发布的《经合组织国有企业公司治理指引》，提出了一套针对国有企业公司改革和治理的框架。此后，OECD相继发布了一系列关于竞争中立的研究报告。这些报告总结了国有企业在世界范围内存在的“竞争优势”以及OECD成员国在竞争中立问题上的态度和实践，并呼吁国际社会积极引入竞争中立理念和制度。

当然，OECD并非国际法的立法主体。中国也不是OECD的成员国。然而，其发布的报告可作为制定未来国际规则的参考。本部分主要对OECD发布的《竞争中性：经合组织建议、指南与最佳实践纲要》和《国有企业公司治理指引》进行介绍。

2012年，OECD发布了《竞争中性：经合组织建议、指南与最佳实践纲要》（Competitive Neutrality：A Compendium of OECD Recommendations，Guidelines and Best Practices）[2]，此份报告总结了国家主管当局为实现竞争中性需优先解决的八个问题，下文将对这八个问题进行简要的分析说明：

一是精简政府企业的运作形式。即要求对政府从事的商业活动进行改革，以其是否从事商业活动或具有商业目标为区分标准，促进从事商业活动的政府企业逐步私有化，并且按照公司化的管理模式运营。这样可以将政府与企业分离，避免监管者从事提供商品或服务的商业行为，从而保证市场内的公平竞争。

第二，确定特殊职责的直接成本。如果公共服务义务由公共资金补贴，那么应该以透明的方式确定成本，确保既不过度补偿也不亏损。制定适当的成本分摊机制对于确保竞争中立至关重要。和私营企业相比，国有机构的成本制度可能会使其处于优势或劣势，例如它们的员工成本可能相对较高，而资本成本相对较低。这种成本优势和劣势应该被清楚地识别、量化并作出合理的解释说明。为了确保竞争中立，政府从事商业活动的成本结构应该考虑以下几点：一是公共服务义务产生的额外成本；二是融资、税收及相关监管影响产生的预期优势；三是除了计算公共服务义务的成本、融资和监管优势外，还要预估国家预算对这些实体投资的补偿性收益。此外，在确定特殊职责的直接成本时，还需提高企业的透明度和会计要求。(www.daowen.com)

第三，获得合理的商业回报率，要求国有企业从事商业活动应该获得与同行业类似企业相当的回报率。如果不要求国有企业在进行生产经营过程中获得与市场一致的回报率，在受到政府支持的背景下，它们可能会采取不正当的竞争手段，例如压低价格等，这会削弱私营企业的竞争力，损害其利益从而导致扭曲自由竞争的市场。

第四，履行公共服务义务。国有企业不同于私营企业最大的一点在于国有企业有时可能会执行国家的公共政策，即提供公共服务。在这种情况下，国有企业可能会接受国家的财政补贴或者是使用国家预算。竞争中性制度并不禁止国有企业提供该种服务，也不禁止各国为这种服务付费，但是政府支付的金额不能超过合理限度，并且要求其以透明的方式提供。

第五，税收中立，要求国有企业和私营企业从事商业活动时承担同等的税负。在提供税收优惠待遇时，应该明确给予待遇的标准，使无论是国有企业还是私营企业，只要符合给定的条件都能够享有减免税待遇。如果因为某种原因导致不能平等适用税收规则，也应在这些方面保持高标准的透明度。

第六，监管中立，要求使国有企业和私营企业处于相同的监管环境。国有企业因其公有制性质，可能会享有某些监管豁免或者监管方面的优惠待遇，尤其是在其商业行为和政府行为相混合的情况下。但竞争中立要求禁止企业享有这些优待，或者要求国有企业以公司的形式设立并运营，或者将监管的范围扩大至国有企业。

第七，债务中立和直接补贴，要求国有企业按照和私营企业相同的条件获得信贷。国有企业可能因获得明面上的或潜在的政府支持而更容易在金融市场上获得贷款，但这是有违竞争中立原则的。金融市场应设定明确的获得资金的条件，使国有企业和私营企业能够以企业性质以外的条件平等地获取信贷。

第八，政府采购中性，要求各国的采购政策和程序具有竞争性、非歧视性和透明性。该方面在于确保政府采购不会倾向于国有企业或是与政府有联系的企业，而是对所有参与竞标的实体一视同仁，消除任何不平等待遇。

2005年，OECD发布《国有企业公司治理指引》（以下简称《指引》），该《指引》对推动各成员国国有企业公司治理改革、建立国家治理规范和规则、提高国企经济效益等方面均发挥了至关重要的作用。作为一个非约束性的国际标准，《指引》成为开展国有企业公司化改革及其治理的框架性文件。2015年OECD对《指引》进行了重新修订，就平等市场竞争、平等对待股东、保护利益相关者、信息披露和董事会等方面做出了重点规定。新修订的《指引》对我国国有企业改革具有重要的指导意义，尤其是在完善国有企业的公司治理、透明度、问责机制和国家有效行使所有权等方面有直接的参考价值。

2015年《指引》重点内容有以下几个方面：

（1）国家所有权的合理性。《指引》第一章“国家所有权的合理性”是本次修订新增加的内容，旨在强调制定国家所有权政策的必要性。通过制定明确的国家所有权政策管理国有企业是许多国家的成功经验。[3]国有企业对于国家发展意义重大，其宗旨在于通过合理配置资源最大化社会价值。国家应该制定所有权政策，政策应包括明确国有所有权的合理性，国家在国有企业治理中扮演的角色，如何实施所有权政策，以及政府机构在实施这些政策时的角色与承担的责任。

（2）国家作为所有者应遵守的规则。“国家应该作为一个知情且积极的所有者，确保国有企业的治理能够以一个透明并可靠的方式进行，同时应该保持高度的专业性和有效性。”（《指引》第二章）这部分内容包括三个方面：首先，国家（政府）是公众的委托人，能够行使所有权职能，除了要明确有关所有权的政策目标外，还应积极履行出资人职责。[4]其次，确保国有企业公司治理的有效性。最后，要以透明和问责的方式行使所有权。

（3）市场中的国有企业。《指引》第三章将“市场中的国有企业”作为单独一章加以阐述，这是对2005年版的补充。“与国有企业有关的法律或规定、框架应该符合国家所有权的合理性，并且能够确保在国有企业从事经济活动时有一个公平竞争的市场环境。”（《指引》，第20页）。由于国家在企业经营中同时扮演企业所有者和市场监管者的双重角色，这种既做“运动员”又当“裁判员”的矛盾冲突，很容易扭曲市场的公平竞争。因此，为了防止利益冲突，将政府的双重职责分离是避免竞争扭曲的先决条件。[5]

（4）平等对待所有股东和其他投资者。这一章着重阐述国有股东与非国有股东的关系，具体分为两种情形：在国有独资或国家控股公司中，国家作为占据支配地位的大股东，有权不经其他股东的同意，直接作出决定，并且享有决定董事会组成的权利；在国家占少数股份的公司中，国家股东有可能利用国家的特殊地位使其他股东得不到公平对待。

（5）与利益相关者的关系和企业社会责任。2005年版主要关注国有企业中利益相关者在公司治理中的作用。而新修订的《指引》更加强调如何保护利益相关者的利益和国有企业作为有社会责任担当的企业的基本要求。此外，针对国有企业的制度安排和国有企业工作人员（包含高管和一般职员）的职业道德准则做出了指引。例如，其认为“国有企业应当高度透明，并在会计、披露、合规和审计等方面保持与上市公司同等的高标准和严要求”。

（6）信息披露和透明度。提高国有企业的财务和非财务绩效的透明度是强化国有企业董事会和管理层的问责制，保障国家作为所有者的知情权的关键所在。[6]

（7）国有企业董事会的责任。OECD认为提升国有企业董事会的自主权，改善其治理质量和成效，是确保国有企业实现高质量公司治理的根本。国有企业董事会的职能与其他类型企业并无区别，即它必须具有必要的权威性、能力和客观性，用以履行在战略方面的指导职能和对管理层的监督职能。[7]

尽管OECD试图将竞争中性的政策工具类型化并上升为指导性建议，但OECD尚未就具体实施竞争中性政策提出一套系统化的方案。其在竞争中性方面的指导性建议过于原则和笼统，无法提供一个涉及各成员国市场发展程度、行业监管理念、竞争监管目标以及社会责任承担等方面的政策工具体系，指导性建议之间也缺乏严密的逻辑关系，无法避免国有企业治理规范与竞争政策的相对独立和脱节的现实问题。