在WTO法律框架内，与国有企业相关的规则主要有三类：第一类是国营贸易企业退出规则，即要求政府建立或从事进出口贸易活动的企业，以及以补贴或垄断许可等形式享有政府特权的企业逐渐退出国际贸易。这类规则旨在推动国营贸易企业完全遵守非歧视性原则，维护公平竞争的商业规则。

第二类是反补贴规则。这类规则通过约束政府补贴行为间接约束国有企业的行为，从而降低政府补贴优先流向国有企业的概率。但是，这一类规则尚不完善，例如，《补贴与反补贴措施协定》第1.1（a）（1）条规定，提供补贴的主体是“政府”或“公共机构”，但是该项条款并未对公共机构的概念进行明确定义。因此，反补贴规则对于国企的适用性尚存争议。

第三类是《政府采购协议》（GPA）适用主体范围的多边谈判协议。该协议旨在通过多边谈判界定GPA的适用主体范围，促进成员开放政府采购市场。我国于2007年年底启动加入GPA的多边谈判，但是由于部分欧美国家要求将中国大部分国有企业纳入GPA适用主体范围，导致谈判进程受阻，相关协议至今尚未达成。

总体来看，与国有企业相关的贸易争端案例主要集中在反补贴领域。美国早在2007年就对中国发起过一项反补贴调查（铜版纸案），该项调查将中国国有商业银行认定为受政府控制的“公共机构”，认为其符合反补贴规则的适用主体范围。[7]2009年，美国在一起针对中国厨房用金属架的反补贴案中系统性地论述了中国国有企业的法律性质问题。[8]美国商务部认为，中国政府控股的所有国有企业都属于美国《1930年关税法》第771（5）（B）条规定的“公共机构”。也就是说，凭借政府“控股权”这一标准即可将国有企业判定为“公共机构”，除非被调查企业和出口国政府能够证明政府控制权本身并未导致政府对企业经营活动施加干预。针对这一条款，中国曾多次在WTO层面进行质疑和反对，但目前仍未与美国就国有企业性质的界定问题达成一致意见。

1.中国诉美国铜版纸双反案初裁（DS368）

美国在2007年4月和10月对中国发起过一项反补贴调查（铜版纸案），该项调查将中国国有商业银行认定为受政府控制的“公共机构”，认为其符合反补贴规则的适用主体范围。虽然美国商务部对于这一案件给予了肯定性初裁和终裁，但是美国国际贸易委员会（ITC）裁定原产于中国的铜版纸并未对美国产业造成实质性损害或可预见性威胁，美国商务部随后取消了征税令。2009年9月，美国三家公司（New Page、Appleton和SAPPI）联合美国钢铁工人联合会再次向美国商务部提出针对原产于中国和印尼的铜版纸的调查申请。此后，美国商务部于2010年发布征税令，裁定对来自中国的铜版纸征收7.6%～135.8%的反倾销税和19.46%～202.84%的反补贴税，美国ITC也在同年10月以中国铜版纸对美国产业构成可预见性的威胁为由批准了这项征税令。中国于2013年通过WTO争端解决机制对美国商务部针对中国的13项反倾销措施提出诉讼请求（DS471）。随后，WTO争端调解机构于2016年10月发布专家组报告，对中国的诉讼请求表示支持，并裁定包括本案在内的美国的13项反倾销措施违反世贸规则。[9]

2.中国诉美国反倾销和反补贴措施案（DS379）(www.daowen.com)

美国商务部认为，凡是政府控股的中国企业一律可以被认定为“公共机构”，因此，中国国有企业向出口产品生产商提供原材料的行为事实上构成一种特殊形式的政府补贴。基于此，美国商务部在涉及标准钢管、矩形钢管、复合编织袋和非公路用轮胎的四起案件中针对中国采取“双反”（即反倾销与反补贴）措施。作为回应，中国政府于2008年9月将美国的这项裁决诉诸WTO争端解决机制。总体来看，本案的关键争议在于，美国在反补贴裁决中将中国国有企业认定为公共机构的做法是否符合WTO规则。针对这一问题，美国商务部给出的理由主要有以下几点：（1）中国政府通过国有企业向出口产品生产商提供的原材料（热轧钢板、聚丙烯、橡胶等）等属于事实上的专项性补贴；（2）由国有企业出售给私营企业，然后间接供应给出口产品生产商的原材料，事实上构成可征收反补贴税的补贴；（3）中国政府通过国有银行（包括政策银行和国有商业银行）向出口产品生产商提供的优惠贷款，构成法律上的专项性补贴；（4）中国政府向出口产品生产商提供的土地使用权构成可征收反补贴税的补贴；（5）由于美国并不承认中国是“市场经济国家”，因此在计算优惠贷款的利益和土地使用权的利益时，不能采用中国本土的标准而应该用替代国的价值水平来衡量中国政府向出口产品生产企业所赋予的利益金额。[10]

相反，中国则认为，公共机构的认定不应简单依据“政府控股”这一单一标准，因为政府控股企业并不等同于“企业代表国家行使职权”。中国的国有企业和国有商业银行均未受到政府的“委托”或“指示”，因此其行为不能被视为政府补贴。而且，虽然所有制与控制权有关，但是“公共机构”和“私营机构”的区分标准不仅取决于政府控制企业的程度，还取决于企业所拥有和行使的权力的具体来源。更重要的是，美国商务部尚未提供可靠证据证明国有企业在提供投入时或国有商业银行在提供贷款时受到来自中国政府的“委托”或“指示”，因此无法将其认定为“公共机构”。

从专家组的裁决结果来看，美国的观点明显得到更多认同，即同意从控制权的角度认定国有企业为公共机构，并且认为美国无须证明这些国有企业或国有商业银行是否受到政府的“委托”或“指示”。对此，中国于2010年12月1日提起上诉。2011年3月，上诉机构发布裁决报告，认为是否被授予政府职权才是认定公共机构的关键标准，政府是否享有控制权仅仅是参考条件之一。上诉机构同时还列举了“公共机构”的关键认定标准：（1）法律或法律性文件明确对有关实体授权，可直接认定该实体为“公共机构”；（2）在没有法律的明示授权的情况下，有关实体被赋予政府权力并行使政府职能，可间接认定该实体为“公共机构”；（3）政府对一个实体及其行为进行“有意义的控制”（meaningful control）的证据可以作为该实体履行政府职能，拥有、行使政府权力的证据。[11]

在证明规则上，上诉机构进一步指出，美国商务部作为贸易救济调查机构，有义务提供证据证明中国国有企业是否可以被认定为公共机构。同时，上诉机构认为美国商务部并没有对中国工商类国有企业开展调查，因此无法认定中国政府是否对其实施了“有意义的控制”。但是，上诉机构对美国商务部将中国国有商业银行认定为公共机构的做法表示认同，理由是美国商务部提供有力证据证明中国政府绝对控股国有商业银行的事实，主要包括以下几点：（1）中国的《商业银行法》第34条规定商业银行必须“根据国民经济和社会发展的需要，在国家产业政策指导下开展贷款业务”；（2）中国的国有商业银行缺乏足够的风险管控能力；（3）中国国有商业银行的管理层人员均由政府指定，且中国共产党对此具有很大的影响力。[12]虽然在本案中中国政府基本取得胜诉，但是，美国“创造性”地对WTO上诉机构的裁决进行过度解释，意图通过扩大公共机构的认定范围将中国国有企业纳入其中。美国商务部2012年5月18日发布的《执行上诉机构在DS379案中的裁决：关于“公共机构”问题的分析报告》列举了一系列相对宽松的“公共机构”认定标准：（1）所有中国政府独资或控股的企业；（2）所有国资参股但需要执行政府产业政策的企业；（3）拥有很少乃至没有国有股份但是受到来自政府的“有效控制”的企业。[13]显然，上述报告是对WTO上诉机构裁决的刻意歪曲。

3.中国诉美国对中国部分产品实施反补贴措施案（DS437）

2012年5月25日，中国正式向WTO提起诉讼，将美国2007年以来对中国22类产品（包括厨房用金属架等）进行的反补贴调查中的错误做法诉诸WTO争端解决机制。DS437案是进一步扩大DS379案战果的又一次尝试，中国借此对美国商务部在反补贴调查中对公共机构的认定标准进行了质疑。另外，还提出包括公共机构的法律认定标准、立案标准、补贴专向性、补贴利益计算（外部基准）、不利可获得的事实、土地使用权的专向性、出口限制措施构成财政资助等[14]在内的若干重要争议点。在本案中，专家组沿用与DS379案相一致的公共机构认定标准，即以“政府职能”为标准进行公共机构认定。专家组认为美国商务部以“政府控股”单一标准作为公共机构认定标准的做法违反《反补贴协定》第1.1（a）（1）条。[15]上诉机构对此项裁定表示认同。中国商务部于2016年5月13日宣布正式就DS437案启动WTO争端解决执行上诉程序，要求美方纠正15项涉华反补贴调查和裁决的违规措施。但是，美方并未在合理执行期限内履行执行义务，因此中方表示将在WTO争端解决框架下继续与美方磋商解决方案。