东片区综合改造遵循政府引导、尊重历史、统一开发、分步实施、公众参与、利益均衡的指导思想。其运作模式的核心是用地重划与置换更新。

1.3.2.1　用地重划与置换更新概念与理解

用地重划与置换更新是指机场东片区内原土地使用权人将自己所属杂乱、零散、闲置和低效利用的各类功能用地，按照经审批的机场东片区规划中的用地结构和布局，通过土地归并、房屋或土地置换等手段，进行区域内土地整理，形成用地功能、产权归属在空间上的重新分布，以此实现区域功能结构优化和综合改造开发。

用地重划的核心是实现土地功能和土地产权在空间上的重新布局。假设改造区域内有A、B、C三家权属单位，并分别拥有住宅、商业、办公等三种性质的用地。用地重划前后，土地功能及权属分布变更情况如图1-16所示。可见，通过用地重划，不仅使土地功能及权属分布由之前的零星、分散，变成整理后的规整、集中，同时还能保障原产权人所属土地的数量及用地功能结构不变，使不同类型和功能的土地在区域内实现均衡。

图1-16　用地重划示意图

1.3.2.2　用地重划和置换的实现方式

（1）原使用权人在其产权拥有范围内自己进行各地块用地功能的归并和整理。

（2）产权人之间通过土地置换、房屋置换，或收购、合作合资入股开发等方式完成土地功能和产权的重新归并、整理。

1.3.2.3　用地重划和置换的总体思路

用地重划和置换的总体思路是：主体不变，用途不变，腾挪结合；主体不变，用途改变，投资收益共享。具体如图1-17所示。

1）主体不变，用途不变，腾挪结合

图1-17　用地重划和置换的总体思路

此政策是指在土地使用权人和产权用途不变的基础上，机场集团（或其他驻场单位）依据规划将其所属土地进行空间上的腾挪，使得同类用途土地在空间上归并，以实现集中、规模开发。例如，机场集团航站区内，规划行政办公区用地面积为22000m2，这部分办公用地的获取可通过调用、腾挪机场集团所属的、位于机场其他区域的办公用地实现。

（1）功能不变的建筑保留类项目。建筑保留类项目主要包括改善消防设施、改善基础设施和公共服务设施、改善沿街立面、环境整治和既有建筑节能改造、原有建筑加层、原有建筑群部分拆除部分保留等内容，其用地性质不变、建筑主体结构和使用功能不变。可以为消除安全隐患、改善基础设施和公共服务设施需要加建附属设施（如航站楼增建近机位、机场贵宾区等），但应当满足城市规划、环境保护、建筑设计、建筑节能及消防安全等规范的要求。

此类项目鼓励自行改造。土地产权人不变、用途不变、主体结构不变，用地功能不变，改造中不存在土地政策障碍。

（2）功能改变的改造类项目。此类项目是指原用地性质不变、产权主体不变、建筑物主体结构不变，但建筑物使用功能部分或者全部改变。功能改变类项目可以根据消除安全隐患、改善基础设施和公共服务设施的需要加建附属设施，并应当满足城市规划、环境保护、建筑设计、建筑节能及消防安全等规范的要求。

此类项目可以按照《国务院办公厅关于加快发展服务业若干政策措施的实施意见》（国办发〔2008〕11号），实行有利于服务业发展的土地管理政策。积极支持以划拨方式取得土地的单位，利用工业厂房、仓储用房、传统商业街等存量房产、土地资源兴办信息服务、研发设计、创意产业等现代服务业，土地用途和使用权人可暂不变更。参照“三变三不变原则”实施改造：“三变”指产业业态可变、使用者可变、房屋外形可变；“三不变”指土地性质（产权证上的用途）不变、产权关系不变、房屋结构不变；不存在土地政策障碍。同时，该改造地块上可以增加一定比例的商业功能和增建一定面积的建筑。

（3）功能不变的重建类项目。此类项目是指依据机场东区详细规划，在整理归并的地块上，遵循维持土地产权主体不变、土地性质不变、重新开发后建筑功能不变的原则，重新进行开发建设。(www.daowen.com)

根据功能特点，可按办公、商业、工业、现代服务业、基础与公建设施等几类用途进行土地政策设计。以机场集团拥有土地为例，其土地和建筑物的功能结构和面积统计见表1-2。土地政策可以规避。

表1-2　机场集团拥有地产的土地与建筑面积状况

从表1-2中可以看出，机场集团可供该类项目改扩建的有80541m2的办公用地和12464m2的商业用地，对应可开发建设建筑面积分别为108181m2和6110m2。

②航空业转型类项目（工业仓储类用地开发）。区域内有一定集聚规模的工业仓储用地，对于这类用地的改造，可维持原工业用地性质不变，根据《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号），鼓励红线范围内的使用权人提高所拥有的工业用地利用强度，并结合上海市工业用地集约利用政策获得容积率奖励，完成其上房产的重建开发。

根据上海市《关于促进节约集约利用工业用地加快发展现代服务业的若干意见》第一条第1款，结合国家鼓励服务业发展的政策，按照上海市老工业用地盘活

①办公、酒店、商业类项目。按照现有法律规定，办公、酒店、商业类经营性项目必须由土地储备中心实施土地储备，通过招拍挂方式进行出让。

通过用地重划，机场集团可以将区域内原实际用于机场配套的办公、酒店、商业用途的分散地块，按照规划进行置换、腾挪和归并整理，重新布局划块。在新划地块上重新建造符合规划控制指标的建筑。这种方式类似于原有土地上重建，因为土地的性质及产权人不变，仅发生空间分布的调整。故只要符合规划，即可以改扩建项目立项。增加容积率部分可通过改扩建方式申请规划批准，或超过面积部分按照基准地价补缴出让金。由于该实施策略不涉及土地性质变更，招拍挂的的“三变三不变”原则，将工业仓储用地的实际功能转换为航空产业集聚用地。因为国际航运中心建设与上海航空枢纽建设是上海市发展的重大战略目标，航空企业、航空服务的空间集中有利于航空产业聚集升级，是上海市产业发展鼓励方向，故以此完成土地政策的通道难度不大。

机场集团可供该类项目改扩建的用地有6666m2，对应可供开发建筑面积为6916m2。

③T5（城市用地分类代码-机场用地）类项目。该类项目土地性质属于完善和提升机场功能的不可或缺的配套用地，属于公益设施类用地。土地来源为原配套项目用地，不足部分可申请增加用地转型。土地取得采用划拨方式，亦可采用协议或定向招标方式。

④市政公建类项目（除T5机场用地）。内部道路用地、绿地等市政设施和公建配套类用地属于公共利益型项目，土地取得可采用划拨方式。用地供应方式可以采取由政府收回土地使用权，实行房屋征收补偿方式；或由机场集团贡献其原公共设施类用地；或由综合改造区域原使用权人共同负担方式提供，此方式是基于原使用权人已分享了区域基础设施和公益设施建设以及区域综合改造带来的土地增值收益。

建议机场集团作为综合改造区域内公共服务设施的（投资）建设主体。具体投融资方式和建设方式根据控制规划进一步研究。

2）主体不变，用途改变，投资收益共享

对比东区详细规划，区域内尚存在原某种用途土地量供给不足，或者非居住经营性项目用地有所增加的情况。为实现规划目标，原有部分土地的用地性质即土地证载用途、功能必须改变。此政策是指在机场集团、驻场单位共同投资区域基础设施和公建设施的基础上，维持原产权人不变，产权用途改为商业、办公用途，土地收益采取共享机制。具体方式有三种：

（1）自行合作开发，补缴出让金。即针对综合改造区域特殊的用地性质（T5），政府给予特殊政策，特批准许土地原产权人自行开发，按照土地市场价值补缴出让金。

若改造范围内仅有单一权利主体，且土地使用权人与地上建筑物、构筑物或附着物的所有权人相同，则权利人可依据规划自行实施拆除重建；若改造范围内涉及多个权利主体，可由某一主体收购他人的土地使用权后自行开发，或者通过多主体合资合作、作价入股等实现共同开发。

开发实施主体在取得项目规划许可文件后，应当与市规划国土主管部门签订土地使用权出让合同补充协议或者补签土地使用权出让合同，并补缴地价。地价补缴标准，建议参考《深圳市城市更新办法》（2009年12月1日起实行）第39条规定：按照其改造后的功能和土地使用权期限以公告基准地价标准计算应缴纳的地价，扣减原有合法建筑面积按照原土地用途及剩余土地使用权期限以公告基准地价标准计算的地价。

（2）政府收储，定向出让。即政府收购储备该类用地，通过设定招拍挂条件，将其定向出让给机场集团（或驻场单位）。

（3）政府收储，公开出让，共享收益。即政府收购储备该类用地，并采用招拍挂方式在公开市场上出让，出让净收益由政府与驻场企业按一定比例分享。