罗斯最早提出“如果当事人双方，其中代理人一方代表委托人一方的利益行使某些决策权，则代理关系就随之产生”^[6]，基于企业所有者兼具经营者的做法存在的弊端，美国经济学家伯利和米恩斯提出“委托代理理论”，倡导所有权和经营权分离。在委托代理关系中，一个或多个行为主体根据一种明示或隐含的契约，指定另一些行为主体为其服务，同时授予后者一定的决策权利，其中授权者就是委托人，被授权者就是代理人，代理人由于相对优势而代表委托人行动。而我国的公路基础设施的国有性质和管理体制表明，不同的主体之间构成一个委托代理关系链条。

第一，根据《中华人民共和国物权法》规定，公路所有权归属于国家，而国家本身是一个抽象的概念，中央政府作为国家权力的执行机构，实际代表国家行使公路的所有权职责，并按照政府体制确定各级地方政府的权责，中央和地方政府是实际意义上的公路资产所有者。

第二，中央和地方政府作为公路所有权的行使者，并不直接管理公路资产，而是按照法律规定的政府职能设置，由各级交通运输主管部门代为管理。各级交通运输主管部门作为公路资产的行政管理主体，实际参与公路资产管理，是公路基础设施的资产管理权代表。(www.daowen.com)

第三，各级交通运输主管部门并不直接参与公路资产的具体管理工作，履行诸如路政管理、养护管理等职责，而是交由各级公路管理机构落实，公路管理机构作为事业性质的公路管理主体，可以进一步委托相关企业开展具体的养护生产业务。同时还存在交通运输主管部门授予公路经营企业一定期限的收费经营权，由公路经营企业实际运营相关公路资产的情况。

在这个委托代理关系链条中，国家是初始委托人，由中央和地方政府代行其职责，而公路管理机构和特许公路经营企业是最终的代理人，各级交通运输主管部门则拥有委托人和代理人的双重角色，代理人为委托人服务，也必然要如实反映契约的履行情况，即公路资产的实际情况。