弗里曼在研究战后日本经济腾飞的成功经验时，最早提出了国家创新体系的概念，认为正是日本政府通过大藏省所推行的种种产业政策，才促进了市场中各个创新经济主体的创新能力，从而推动了日本的制度创新、技术创新和组织创新，最终实现了日本经济的高速增长。拉莫在提出“北京共识”的时候，也把主动创新视为中国改革开放取得巨大成功的重要经验，从某种程度上来说，中国的改革开放的推行，也是中国国家创新体系的建构过程，而中国的改革开放的伟大成功，也正是中国国家创新体系的作用的重要体现。^[25]

首先，中国政府所推行的改革开放的宏观经济政策成为中国的国家创新体系中最为重要的制度创新，为市场中各微观主体的创新活动提供了制度上的规范。改革以前，长期的计划经济体制使得中国的众多国有企业管理机制僵化，效率低下，生产经营缺乏活力。在这一形势下，中国政府通过推行改革开放，利用机制上的创新，改变了中国的市场经济格局。利用宏观的经济手段促进现代管理制度的推行，从而从制度上增强了企业活力，把众多国有企业推向市场，利用市场的压力，迫使其积极进行管理创新与技术创新，从而提升效率，加快发展。

中国政府充分利用了其宏观规划职能，从方向上引导中国企业实施创新行为。当前经济格局下，各国政府通常都会通过制定本国国民经济下一阶段的发展计划，确定本国的经济发展总体方向及经济增长方式，充分发挥其政策导向作用，使得本国的企业、研究机构、高等院校等创新主体明确经济建设的发展道路，从而能够按国家的总体发展思路实现自身的发展。中国模式的一个重要特征就是强调了创新在中国经济中的突出地位。中国政府通过倡导建立创新型国家，在中国的国民经济发展规划中明确了创新行为的崇高地位，让各市场主体能够理解创新对于现代经济所能起到的重大作用，从而加大创新投入，促进整个社会的创新发展，这也成为推动中国创新浪潮的形成，以及全社会的创新活动的产生的重要因素。

中国政府除通过宏观规划从方向上对企业的发展实施指导之外，还大量利用其他政策工具来刺激市场主体的创新行为，诱导市场创新。在目前的国际经济合作中，中国政府为本国企业加大创新投入、实施创新行为提供一定的经济支持，诸如中国政府往往会通过提供创新补贴、发明奖励乃至生产补贴，为企业、科研机构进行创新行为分担部分成本，从而调动其创新的积极性；而企业乃至研究机构的技术创新、组织创新、制度创新，又可以提高中国相关产业的生产效率，改善中国生产产品的品质，提升中国相关产业的国际竞争力，扩大中国对外出口，改善经常性项目国际收支，这一切又推动着中国经济的发展。

从全球经济发展的历史来看，一些经济发展水平不高的国家，普遍由政府针对本国的一些目前发展水平尚且不高但具有一定的发展潜力，或者对于本国的总体产业结构具有重要战略意义的产业，从政策上、资金上提供一定的资助，以鼓励其实施技术创新、管理创新，进而帮助其提升自身的发展水平，促进其发展，使其最终能够成长成为足以带动其本国经济发展的重要力量。

在中国，为了促进经济发展，中国共产党在制定下一阶段发展规划时，已经把鼓励创新、提升创新能力、建立国家创新体系作为下一阶段的重要任务来抓，从宏观上为中国的企业、科研机构、高等院校等市场主体发挥创新能力指明了方向。在党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中，明确提出制定“十一五”规划，必须坚持保持经济平稳较快发展，必须加快转变经济增长方式，必须提高自主创新能力等原则。该建议的一个突出特点，就是把增强自主创新能力作为《建议》的重要内容，并将“形成一批拥有自主知识产权和知名品牌、国际竞争力较强的优势企业”列为未来5年经济社会发展的重要目标之一。2006年1月，胡锦涛主席又提出建设创新型国家的重大决策，明确指出在中国建设创新型国家，核心就是把增强自主创新能力作为发展科学技术的战略基点之上，走出中国特色自主创新道路，推动科学技术的跨越式发展。

以上的种种现实正体现出中国政府通过制定相关的宏观政策，在整个社会形成创新风潮，培育促进创新发展的良好环境，并通过实施为企业、科研机构、高等院校的创新行为提供政策支持、经济资助等政策，有目的的诱导广大市场主体加强创新，真正建设创新型国家。正因为政府对于整个国家、整个社会的发展的巨大的政策指导性作用，政府才会在国家创新体系中占据最为关键的地位。

在中国国家创新体系中，不断完善中国的法制建设，规范保障社会主义市场经济建设的制度建设，也成为中国国家创新体系建设的一个重要内容。在现代法制社会中，政府的一个重要的职能就是通过制定法律法规来规范社会行为，保障社会成员的合法权益。在中国的国家创新体系的建设中，政府同样利用其法律制定者的身份，通过制定知识产权保护法、合同法等相关经济法律法规，以保障创新者的合法权益不受侵害，从而达到鼓励创新的目的。

在现代经济社会中，每一个社会成员进行创新行为必然会给自己带来极大的成本耗费，而其创新成果，无论是技术创新、组织创新还是制度创新，都很容易让其他的社会成员模仿取得，如果政府不能通过制定合理的知识产权保护的法律法规对其正当权益进行保护，那么就会沉重打击创新者的积极性，从而影响整个社会的创新成果。中国政府为了建设创新型国家，增强自主创新能力，同时，在WTO的有关规定下，遵循国际规范，势必要完善其经济立法工作，加强自身的知识产权保护的力度，打击侵权行为对于创新主体的正当权益的损害，为社会成员实施创新行为提供足够的保障。

政府通过立法对创新行为实施保障，主要体现在知识产权保护方面。从目前来看，全球范围的知识产权保护大致分为针对专利权、著作权、商标权、商业秘密等方面权利的保护。对于技术创新成果，中国政府主要通过完善 《专利法》加以保护。在中国，创新主体通过花费一定的成本，取得一定的技术创新成果，如发明专利、实用新型专利、外观设计专利等后，可以向国家专利局申请专利，如果其申报的专利成果的确具有一定的新颖性、创造性、实用性，得到国家专利局批准后，那么就对其拥有了合法的权益。发明和实用新型专利被授权后，法律另有规定外，任何单位和个人未经专利权人许可，不得为生产经营目的制造、使用、销售其专利产品，或者使用其专利方法以及使用、销售依照该专利方法直接获得的产品。外观设计专利权被授予后，任何单位和个人未经权利人许可，不得为生产经营目的制造、销售其外观设计产品。《专利法》为生产经营企业进行技术创新服下定心丸，使得它们可以放心大胆地投入大量的资源用于研发，进而提升了相关企业的国际竞争力，加速相关产业的更替速度，推进国内的产业结构的进一步优化。

对于创新的一些特殊形式，中国政府也会有针对性的制定一定的法律法规加以保障。例如对于一些文艺作品，通过实施 《著作法》对作者的相关权益加以保障。对于一些产品或者服务的提供者，经过长期的市场竞争，已经形成良好的商誉，确立具有一定市场影响力的商标后，则推行《商标法》对其实施保障。

比较难以通过政府的法律来实施保护的是制度创造和组织创新，例如一些创新主体实施优化内部管理结构，推行新的管理制度，或者一些服务性产业，对于服务形式、服务内容的创新。这些创新成果很容易让创新者的竞争者所模仿，而政府却很难通过授予其一定的权益对此加以保障。中国政府通过公布并不断完善《反不正当竞争法》，在一定程度上对于创新者具有一定的实用性，能够为权利人带来一定经济利益，权益人通常会采取一定的保密措施对技术信息、经营信息加以保护。(www.daowen.com)

当然，只要创新主体进行创新行为，就不可避免的产生较大的外部经济性，整个产业乃至整个社会都可以享受到创新者创新行为所带来的利益。中国政府在中国的国家创新体系中承担通过制定一定的知识产权保护法来规范保障创新者的创新行为，目的就是尽量避免创新者个人承担创新活动所造成的所有成本，而其他社会成员却可以无代价的获得其创新成果所带来的大量的外部经济性。以法律来保障创新者对其创新成果的专有权，并通过市场化的方式，保障创新者可以从创新成果的转让、授权使用等交易中获得一定的补偿。

此外，中国政府还对于一些对于市场经济主体的一些对社会的发展起到较大的促进作用，具有较强的外部经济性的创新行为进行奖励，通过授予其一定的荣誉乃至一定的经济利益，以增加其创新行为的外部收益，真正调动起市场主体的创新积极性。这都现代了中国政府促进国家创新体系的完善的种种努力。

在中国的国家创新体系中，中国政府的角色不仅在于建立创新友好型社会，推动社会的创新事业的发展，它还将在很多情况下主动参与社会创新活动。市场中的创新行为绝大多数都是由企业、研究机构、高等院校等市场主体来实施，但是也有一些创新是难以完全进行市场化，或者说难以由单一的市场主体来实施。在这种情况下，政府就必须挺身而出，亲自承担起一部分创新活动的任务，从而保证该国经济的合理运行。

在市场经济中，以企业为代表的市场主体之所以会采取一些创新行为，是因为在国家的法律保障之下，他们可以从其创新成果中获得一定的经济收益，这些经济收益将足以弥补其用于创新活动的投入的成本仍有剩余，这样他们才有动力进行创新活动，提供创新成果。

但是一些基础型创新却很难通过市场行为交给市场主体来提供。一些基础理论创新需要花费大量的投入，其成果虽然往往会对于科技的进步、社会的发展起到极为重要的作用，却很难直接应用到生产实践之中，也就意味着此类创新活动即使取得成果，也很难通过市场化以取得足够的经济回报。在这种情况下，市场规律就决定了很少有市场主体愿意承担此类创新任务。而基础理论研究往往是支撑一国社会经济长期稳定发展的源泉之所在，因此，为了获得足够的基础理论创新成果，以带动本国经济的长期发展，作为政府必须亲自承担其这一创新任务，或者由政府组织国有研究部门从事相关研究，或者由政府通过提供研究经费的方式委托一些市场化的创新主体进行相关创新活动。

此外，有些创新行为需要投入相当大的经费，任何一个企业或者个人可能都无力承担相关的创新任务，那么也必须由国家来进行此类创新研究。诸如在航空航天领域，中国的神舟航天飞船升天成功鼓舞了无数的中国人。为了发展中国的航空航天技术，中国政府投入了相当大的人力、物力，花费了多年时间才取得如此成果，任何一个市场化运营的企业，都难以有实力承担这一任务，而且由于缺乏足够的市场经营的收益，也不可能吸引企业进入该领域承担创新任务，那么为了促进中国的航空航天技术的发展，只能由中国政府承担起这一任务。

积极发展教育事业，不断提升中国的居民素质，成为中国创新政策的有效保障。在现代市场竞争中，科学技术与创新能力成为决定各国国际竞争力的关键因素，而教育水平则成为决定劳动力素质、决定各创新主体创新能力的核心因素。人力资本已经成为现代经济发展的最为重要的生产要素。作为中国政府，通过确立“科教兴国”的基本国策，普及基础教育，改革高等教育，大力发展教育事业，加大人力资本投资的力度，使得中国的教育水平上了一个新的台阶，全面提升了中国劳动者的综合素质，提高了各创新主体的知识水平、研究能力与创新能力，从而保障了中国的科学创新的持续发展。

在中国的国家创新体系中，大力发展产业集群，推动区域性创新主体之间的协作，加快创新成果的扩散，也有效地推动了创新活动的发展。根据一般经验，如果在一个狭小的区域内存在多家同类企业，或者存在众多上下游企业，将有利于信息、人员、技术等因素在不同企业之间的交流，进而推动知识的扩散，促进创新的发展，这也是硅谷成为美国信息技术发展的根源的主要原因。在中国实现对外开放时，经常针对某一特定行业，在一个特定的区域范围内，引进多家国外先进企业的直接投资，并以其为基础发展产业集群。国内企业就可以通过与这些国外先进企业之间广泛而又频繁的信息交流、人员流动与业务往来，有效地提升自身的创新能力，从而实现自身的飞速发展。

中国的国家创新体系，不仅包括中国政府通过积极的产业政策以推动社会的创新活动，甚至亲身投身一些基础性的创业活动，还必须包括加强对于国外的创新成果的吸引、消化与再创新。改革开放30年以来，积极吸收国外先进技术已经成为促进中国企业创新能力提升的有效捷径。战后日本以及亚洲新兴国家的成功经验已经告诉我们，作为后进国家，可以通过学习与模仿先进国家的相关经验，包括其发展模式、制度设计，尤其是引进它们的先进技术，从而获得后发优势，避免在经济发展中走弯路，减少自己用于摸索的时间与成本投入，从而推动自身的更快发展。改革开放以来，中国也大量的引入国外的先进技术、机器设备、专家，从而节约了创新成本，推动了中国的创新活动。

总体而言，传统意义的国家创新体系中，政府政策往往更侧重于在微观层面上对于特定企业的创新行为的支持，由于这些手段主要立足于由政府通过挑选赢家的方式对于企业的创新活动进行直接的干预，因此会产生较大的经济租金，从而会诱发普遍的寻租行为。而政府通常也是通过代理人从事相关决策行为，其委托代理关系也缺乏足够的刺激，那么也没有足够的刺激去保证他能够尽其最大努力去实现公共利益最大。因此，如果不能合理地设置政府内部的委托代理关系，就有可能导致政府失灵，从而影响整个社会的资源配置的效率，甚至诱发普遍的腐败现象。这在某种程度上也解释了拉美国家的相类似的政策却没能获得成功的现象。

而在中国模式中，中国的创新政策不仅包含从微观层面上对于企业的创新行为的刺激，或者政府主导的基础性创新活动，还包含在中观层面上促进特定产业或区域的创新活动的政策，更为重要的是，通过宏观的制度创新确立了中国企业进行创新的制度环境与市场环境，通过发展教育，加大对于劳动力投资的力度，成功地发展了整个国家范围内的能力建设，从而发展成一个全国范围内的立体的国家创新体系，带动起整个国家的创新能力的提升，这才保证改革开放以来，中国经济的持续稳定的增长，这也成为对于中国模式的新的解读。