《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出，要“完善法治化、国际化、便利化的营商环境，健全有利于合作共赢并同国际贸易投资规则相适应的体制机制”。这是着眼于我国适应经济全球化新形势，加快培育国际经济合作和竞争新优势，提出了形成对外开放新体制的新要求和新任务，这对于我国深化全方位对外开放、发展更高层次的开放型经济具有重要指导意义。

首先要求完善法治化、国际化、便利化的营商环境。良好的营商环境是促进经济又好又快发展的重要基础和保障，完善营商环境，就是要努力营造公平公正的法治环境、平等竞争的市场环境、透明高效的行政环境。

市场经济本质上是法治经济。发展需要动力，动力源自活力，市场经济的活力就在于平等的经济主体基于自身利益最大化的考量，通过讨价还价达成契约，对于市场经济而言，契约是至关重要的。那么，靠什么来尊重契约和维护契约呢？“经济人”的道德力量是很重要的，但还不够，因为在利益面前，道德的力量会显得很脆弱甚至不堪一击，这时候，就需要法律来维护契约的尊严，来约束和调节利益主体尊重遵守契约的行为，所以法治是市场经济的内核。法治化营商环境的本质是依法办事，以法治保障经济发展，要求政府、企业、社会和个人的活动必须在法治的框架下进行。法治有效地降低市场经济的交易成本，提高市场经济的效率。在法治轨道上深化以市场为导向的经济体制改革，为经济发展着力营造公平有序的法治环境，中国经济必将在转型升级的新阶段续写“直挂云帆济沧海”的新传奇。

当前国际、国内和城市之间的三元竞争格局不断加剧，全球范围对人才、资金、投资和市场的争夺也趋于白热化，以投资和贸易自由化、便利化为标志的国际化营商环境正成为国家和地区竞争的核心。要围绕激发市场活力，再调整一批行政审批、备案事项，出台和落实投资负面清单、政府权力清单和权责清单。具体来说，就是要依法管理开放，用法治办法解决开放中遇到的问题，不断完善涉外法律法规体系，做到重大开放举措于法有据；建立统一开放、竞争有序的市场体系和监管规则，尊重非歧视性规则的国际营商惯例，平等对待包括外商投资企业在内的所有市场主体；在贸易、投资等对外开放领域全面推进管理体制便利化，健全服务保障体系，提高为市场主体服务的便利化水平。

其次，要健全有利于合作共赢的体制机制，就是要完善市场准入和监管方式，健全产权保护、信用体系等方面的制度，并通过统筹双边、多边、区域、次区域开放合作，与各国在合作中扩大共同利益，以共同利益推进互利合作。

完善市场准入和监管方式需要切实推进“三个清单”制度建设。三张清单三位一体，具有清晰的改革逻辑。“负面清单”从经济改革切入，瞄准政府与市场关系，打破许可制，扩大了企业创新空间，“权力清单”和“责任清单”从行政体制改革切入，瞄准规范政府权力，做出明细界定，是自上而下的削权。政府要拿出“权力清单”，明确政府该做什么，做到“法无授权不可为”；给出“负面清单”，明确企业不该干什么，做到“法无禁止皆可为”；理出“责任清单”，明确政府怎么管市场，做到“法定责任必须为”。“三张清单”就是要调动市场“无形的手”、捆住政府“掠夺之手”、发挥政府“扶助之手”，确立政府与市场的新关系、新秩序。负面清单是一种更加开放、更加透明、更加公平的市场准入管理模式，也是规范和约束政府权力的有效方式。所以，“三个清单”就是激发活力、鼓励创新、推动发展的逻辑。

推动互利共赢的开放发展。开放型经济是大势所趋，也是中国经济增长的动力所在。中国经济的各方面将与“开放”紧密相连，全球资源会被“请进来”，到中国参与配置，而中国也将“走出去”参与全球资源配置。但经济全球化在促进各国优势互补、共同发展的同时，也带来了国家之间利益失衡的问题。发达国家往往凭借资本、技术等优势处于支配地位，而大多数发展中国家付出较高成本却只能获取较低收益。习近平总书记准确把握经济全球化的时代特征，提出了人类命运共同体的思想，指出：“世界各国联系紧密、利益交融，要互通有无、优势互补，在追求本国利益时兼顾他国合理关切，在谋求自身发展中促进各国共同发展，不断扩大共同利益汇合点。”我们要以对外开放的主动赢得经济发展和国际竞争的主动，在扩大开放中同世界各国形成深度融合的互利合作格局。

中国一方面需要在既有机构与机制中与美国博弈，争取更多权利，如IMF、WTO、世界银行，另一方面则要通过新的国际经济机构与机制，通过“一带一路”、亚投行、金砖国家合作组织，RCEP（覆盖亚洲16国的“区域全面经济伙伴关系协定”）、FTAAP（指亚太自贸区谈判）等，获得具有区域或全球影响的规则制定权，推广中国价值与原则，并与美国主张的规则形成某种竞争局面。

再次，形成同国际贸易投资规则相适应的体制规则。近年来，美国主要凭借三大谈判进行贸易战略部署，即跨太平洋伙伴关系协议（TPP）、跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定（TTIP）与国际服务贸易协定（TISA）。TPP意图构建一个“面向21世纪、高标准、全面的自由贸易的平台”，TTIP谈判由美国和欧盟于2013年6月启动，意图在广泛的经济领域内消除贸易壁垒，建立美欧利益共同体，包含市场准入、法规与非关税壁垒、应对全球贸易机遇与挑战的规则，议题集中在服务、市场准入、竞争、投资等方面内容，TISA在2012年由美国和澳大利亚牵头建立，内容包括扩大市场准入，消除服务业的贸易和投资壁垒。纵观三大谈判，TPP和TTIP聚焦于生产环节和经济体制领域，TISA侧重于服务贸易领域，形成了“货物贸易——服务贸易——投资”三位一体的新形势。三大谈判相互影响、相互补充，构成了美国从双边、区域到诸边、多边的全方位的贸易战略，是美国为了重新掌握国际贸易领导权而共同构建的国际贸易新规则。新规则范围广、自由度高、标准高，符合发达国家的利益和要求，新兴经济体发展受到遏制，在三大谈判中，中国、俄罗斯、印度等主要新兴市场国家集体“被缺席”，美欧巩固其在全球贸易体系中领导地位的意图昭然若揭。为了适应三大谈判尤其是TISA的对于服务贸易的高标准，就是要积极主动从制度和规则层面进行改革，适应国际规则新变化，全面推进外贸、外资等领域管理体制便利化，全面实行准入前国民待遇加负面清单管理制度，建立国际经贸谈判新机制，健全对外开放中有效维护国家利益和国家安全的体制机制，以体制机制创新赢得国际竞争的主动。

最后，有序稳步推进金融开放。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出：扩大金融业双向开放。有序实现人民币资本项目可兑换，推动人民币加入特别提款权，成为可兑换、可自由使用货币。转变外汇管理和使用方式，从正面清单转变为负面清单。放宽境外投资汇兑限制，放宽企业和个人外汇管理要求，放宽跨国公司资金境外运作限制。加强国际收支监测，保持国际收支基本平衡。推进资本市场双向开放，改进并逐步取消境内外投资额度限制。无论是对内还是对外开放，我国的金融业还存在很大的差距。扩大金融业双向开放表明中国坚持开放发展的决心和信心。扩大金融业双向开放，有利于提升我国金融业的整体竞争力，建设开放型大国经济，完善社会主义市场机制，更好地利用两个市场两种资源，提高我国国际影响力。如何扩大金融业开放？首先是准入前国民待遇，其次是审慎监管，最后是安全审查机制。

目前有序稳步推进金融开放的主要内容包括利率市场化、汇率自由化和资本项目开放。利率、汇率与资本项目开放互相影响。资本项目开放度影响资本流动规模而影响利率、汇率水平，利差、汇差也影响资本流动规模而影响资本项目实际开放度，同时利率、汇率通过利率平价机制也互相影响，影响程度受制于资本项目开放度，由此资本项目开放涉及与利率汇率改革次序问题。

资本项目包括了众多子项目。如：资本市场证券（股票和债券）、货币市场工具、集体投资证券（共同基金等）、衍生金融工具、商业信贷（与国际贸易直接相关）、金融信贷（商业信贷之外的信贷）、担保（权证和信用证等）、直接投资、直接投资的撤资和利润汇回、不动产交易、个人资本流动（指私人财产跨境转移）等。在每个子项目下，又包含众多的不同层级的次级子项目。开放资本项目并不意味着同时开放资本项目中的所有项目，甚至并非指同时开放其中众多项目。尽管资本项目中的大多数子项目之间存在密切联系，某些项目的开放必然导致另外一些项目的开放。但是资本项目中各个子项目的开放是可以分开（或分组）进行的，那么就存在一个时序的问题。同时，也存在一个或多个项目开放之后，经过多长时间、在什么条件下再开放另一些项目的问题。前者是时序问题，后者则是速度问题。金融自由化的国际实践表明，资本项目开放需安排好次序，包括资本项目开放与其他改革之间的次序及资本项目内部各子项目开放的次序，次序失当易导致内外失衡甚至引发金融危机。

资本项目开放与利率市场化、汇率自由化并非简单先后关系，而是循序渐进、相互促进、协调推进的关系，资本项目开放无须等到利率、汇率改革完成后才以推进，而应协调推进利率汇率改革和资本项目开放，成熟一项，推进一项。国际实践表明利率、汇率改革和资本项目开放并没有固定的先后顺序，美国采取“先外后内”次序模式，日韩尽管遵循“先内后外”次序，但日本结局是“失去的二十年”，韩国亦未能幸免于1997年亚洲金融危机。中国不应该把完成资本项目自由化放在过于优先的位置，更不应该把资本项目自由化作为推动中国改革和调整的动力。相反，中国应该主动深化金融市场改革、健全金融市场和宏观经济风险监控机制、加速汇率和利率市场化改革，在此基础上，逐步减少对资本跨境流动的管制。

中国的国内经济形势和金融形势尽管好于大多数发展中国家，却始终异常严峻。地方政府债务和企业债务负担日益加重，中国的债务总额对GDP的比率上升到历史最高水平。影子银行活动大行其道，监管部门监管乏力。在这种情况下，如果没有资本管制，中国的金融市场将会极度混乱和脆弱。总之，无论从国际还是从国内形势来看，都很难说中国出现了加快资本项目自由化的战略机遇期。相反，可以说中国目前面临着全球金融动荡、国内经济增长速度下降和金融形势日趋严峻的空前挑战，加快资本项目自由化在中国当前的经济环境下是很危险的。这就要求我们审慎对待金融开放，加强制度建设，有序稳步推进金融开放，防范金融风险。

第一，基于国家安全原则推动金融改革，提高自主型高层次开放。

国家金融安全是指一国金融体系能够抵御国际资本冲击，不受国际资本控制，正常运行与发展的一种态势；金融不安全是指一国金融业受国际资本控制以及因国际资本冲击而引发的金融不稳定状态。国家金融安全作为国家经济安全的一部分，其在国家经济安全系统中的影响力越来越强，甚至可以超越国家经济安全，直接成为国家安全的重要部分。金融开放程度与金融安全程度之间的关系非常复杂，开放只是影响金融安全的一个因素，金融开放程度高的国家并不一定金融安全程度低，反之亦然。但是，在本国经济基础并不牢固、金融制度尚不健全、金融风险管理技术并不成熟的情况下，过早的金融开放导致金融安全风险的可能性很大。1997年亚洲金融危机的危害众所周知，马来西亚经济发展水平因之倒退10年，泰国人民也在一夜之间失去1/3的财富。中国加入WTO后，金融开放的步伐日益加快，金融开放的领域不断扩大，金融开放的程度不断深化，随着金融业的进一步开放，我国将面临着更大的金融安全风险与挑战。

金融开放可能会加剧金融体系不稳定，危及金融安全。中国国内金融体系尚不完善、多元化程度不足的问题，因此在资本项目自由化条件下，大部分的资本流动需要通过银行体系作为中介来进行。这时如果银行内部治理失灵、外部监管乏力，国际资本的大量流入将就会导致银行体系信用风险、外汇风险的过度膨胀和严重的期限错配、货币错配，引发“过度借贷综合症”；在资本项目自由化条件下，国际证券投资资本流动也会显著增加，而中国金融机制的不完善往往会导致短期投机资本大量、频繁的跨境流动，加之中国金融市场深度和广度的欠缺，往往既容易催生也容易刺破资产价格泡沫，造成资产价格暴涨暴跌，加剧金融体系的波动性与脆弱性。特别是在资本项目自由化条件下，中国还要面临投资者信心、风险偏好突变的威胁。这一冲击可能造成新兴和发展中经济体资本流入的断崖式下降甚至是骤然逆转，进而造成国内资本市场的剧烈动荡并最终危及金融安全。而外国资本如果在中国形成金融垄断，不仅会攫取大量的金融垄断利润，而且使中国失去经济自主权和国家安全的屏障。

因此，我们在推动金融改革的过程中，必须坚持国家安全原则，应始终坚持正确的开放观，要以坚强的意志和必要的手段防止国际资本控制我国金融市场，统筹国内经济发展与对外开放的关系，促进国民经济持续健康发展^[5]。

第二，审慎推进金融开放，有效防范金融风险。

首先，应谨慎对待并充分论证资本项目开放的问题。资本项目开放对一国的利弊要更具各国实际国情进行估计。事实上，直到目前为止，国际经济学界并未能从理论上和经验上证明，资本项目的完全开放对发展中国家是利大于弊的。(www.daowen.com)

资本项目自由化对我国金融稳定性具有双重效应。一方面，一定程度的资本项目自由化能促进我国的经济发展，有利于提高自身经济安全能力。资本项目自由化为中国带来了大量的外国资本，弥补了经济起飞初期储蓄不足和外汇不足的“双缺口”，同时外国资本又带来了先进的科学技术及管理经验，推动了国内科技、管理水平的发展，促进了国内的市场化改革，提高了我国企业的市场竞争能力。资本项目开放对新兴和发展中经济体的金融稳定存在着门槛效应，只有达到必要的金融、经济和制度的门槛条件，新兴和发展中经济体才可能在资本项目自由化中实现金融的整体性的稳定和获利。

另一方面，随着资本项目开放程度的不断扩大，又将影响金融安全条件，乃至严重威胁国家经济安全。资本项目自由化必然带来人民币国际化，而资本项目自由化和人民币国际化需要稳定的宏观经济作为支撑，作为宏观经济最重要指标的利率和汇率需要保持适中，同时需要形成市场化的调整机制，以抗击因资本项目自由化和人民币国际化而来的投机力量和虚拟资本的冲击，从而在享受资本项目开放和人民币国际化进程中带来的潜在利益的情况下，保持国内经济的稳定可持续发展。也就是说，资本项目开放的程度和速度要与国内资本市场的抗风险能力和金融监管部门的监管能力相适应。在上述条件尚不具备的情况下，资本项目管制还是非常有必要的，资本项目管制是防止国际资本严重冲击国内经济发展的有效手段。诺奖得主蒙代尔曾提醒过中国，在资本项目开放和人民币可兑换上应当谨慎，不能急于求成，要避免出现1985年“广场协议”美国怂恿日元不断升值的后果。

“三元悖论”（The Impossible Trinity）理论认为，一个国家不可能在开放经济的条件下同时制定出能实现汇率稳定、货币政策独立和资本自由流动三大宏观经济目标的制度，只能取其二而舍其一。基于“三元悖论”，资本自由流动与汇率稳定和货币政策存在着“钟摆效应”，就是保证三个宏观经济政策目标中的一个目标实现的同时，另外两个可以实现一定程度的摆动。现阶段我国应采取的政策选项是：保证货币政策有效性，在汇率制度弹性和资本流动程度之间进行摆动。具体说来，保证货币政策有效性的同时，实现有管理的浮动汇率制度配合有管制的资本流动。

资本项目自由化是中国经济改革最后防线。我国在不断放开资本项目的管制时必须更加谨慎，资本流动全面自由化还有很长一段路要走，对短期流动的投机资本我国须采取管制性的应对措施，即我国将会长期处于非角点解的资本部分管制状态^[6]。

图9.1　“三元悖论”理论

其次，加快金融市场的事前、事中和事后全过程和全方位监管，加强金融监管监管法制和能力建设。一方面要完善金融市场监管的法律制度体系，使法制建设与金融市场发展实践相适应；另一方面金融监管部门要从监管人员素质、监管技术、监管机制等方面入手不断提高监管能力。

再次，要加强国际和区域金融合作机制的联系，建立金融风险防火墙，积极推进国际金融机构深化改革，探讨完善全球投资规则，引导全球发展资本合理流动；要加强金融领域合作和国际金融市场监管，使金融体系真正依靠、服务、促进实体经济发展，推动建设稳定、抗风险的国际货币体系。要积极深化区域经济一体化，建设利益共享的金融价值链，利用亚洲国家基础设施建设融资需求巨大的有利时机，倡议筹建亚洲基础设施投资银行，推动建立上海合作组织开发银行等地区性融资平台，用好上海合作组织银行联合体，加快协商和推进中国—海洋阿拉伯国家合作委员会自由贸易区、中国—阿联酋共同投资基金，积极推进金砖国家开发银行、外汇储备库等项目，建设好金砖国家合作机制，实施好非洲跨国跨区域基础设施建设合作伙伴关系，加强区域内金融领域合作和货币流通，在经常项下和资本项下实现本币兑换和结算等规避金融风险，坚强有力地捍卫我国金融领域安全。

第三，金融开放与适度金融保护并行。

在金融开放中拆除旧的防护措施的同时，还应及时设置有效的新保护机制。一些国家的金融开放之所以导致金融不安全甚至引发外源性金融危机，是因为在开放中拆除旧的防护措施的同时，却没有设置任何有效的新保护机制。

对一国的金融体系实施保护，一般存在两种可供选择的范式——“开放式保护主义”和“国家控制”。所谓“开放式保护主义”是指，依据本国经济利益的需要，在保持国内金融市场总体对外开放的背景下，以公益性、社会性、程序性等诉求为依据，以专项法规约束及管理体系设计为工具，对国外竞争者设置制度化的市场障碍，实施金融领域的局部性保护。采用“开放式保护主义”保护本国金融机构的典型国家就是美国。美国常常以市场经济和金融自由化自我标榜，而事实上却又通过提高行业准入门槛将其他国家的金融机构屏蔽于国门之外。表面看来，提高行业的准入门槛是出于防范金融风险，维护市场参与者的利益，而事实上，更深层次的原因还在于，美国是世界金融中心，其抗风险能力全球领先，因此提高准入门槛既能有效地维护国家金融安全又能有效地阻碍外国金融机构争夺本国市场。

所谓金融业的“国家控制”强调国家控制权和国家控制力，前一个范畴涉及金融资源的配置，后一个范畴则主要涉及对金融体制改革进程和方向上的总体驾驭能力。就我国而言，在经济转型和金融改革滞后的双约束条件下，坚持国家对金融行业的适度控制不但具有提高金融业整体对抗外部冲击能力的现实意义，而且还具有更多特殊的涵义。对于我国这样一个发展中的大国，可行的办法还是主要采取“国家控制”来实施对本国金融业的保护，并且，结合我国经济、金融发展的现状，我国金融业“国家控制”的工具主要有资本账户管制、金融机构股权控制及超额外汇储备等。

【注释】

[1]世界银行的《全球营商环境报告》统计了189个经济体，统计涉及11个领域，分别是：开办企业、办理施工许可、获得电力、登记产权、获得信贷、保护少数投资者、纳税、跨境贸易、执行合同和解决破产。

[2]高帆、汪亚楠：《多维视角下政府与市场的经济关联》，《探索与争鸣》2014年第8期。

[3]［英］詹姆斯·E·米德：《效率、公平与产权》，北京经济学院出版社1992年版，第2—3页。

[4]阿玛蒂亚·森：《重读亚当·斯密：我们不需要新资本主义》［，英］《金融时报》2009年3月16日。

[5]程恩富：《论新常态下的五大发展理念》，《南京财经大学学报》2016年第1期。

[6]程恩富、孙业霞：《“三元悖论”与我国资本项目开放的新考量》，《辽宁大学学报：哲学社会科学版》2015年第5期。