第一，“一带一路”促动国内区域开放合作方面尚有不足，区域内部的开放程度不高，各行政区之间存在一定的贸易壁垒等，亟待通过体制机制的突破来推动区域开放发展。

在具体的经济发展过程中，追求区域利益的最大化必然会在各区域之间带来诸如地方保护主义、市场分割、重复建设、资源流动困难等冲突问题。地方利益应该包含两个层次：地方政府官员的利益（私利，包括合法与非法的利益）和地方的公利两个层次，其中，居于核心层并发挥基础性、关键性作用的是地方政府官员的利益^[2]。

地方公利的内容包括地方GDP增长、提高财政收入、增加就业、产业结构调整、生态平衡、环境保护、社会稳定、人民生活水平提高，等等。区域开放发展无疑是有利于提高上述地方公利的。方利益函数中地方政府官员利益的表现更为直接：工资收入、奖金福利、工作稳定性、政治升迁、社会声誉、灰色收入、“寻租”收入，等等，都构成政府官员从事公务工作的回报或者产出。政府官员利益中合法的利益主要表现为增加个人收入；职务的升迁；社会的尊敬；展示和发挥自己的才能，实现自我；政府官员的非法利益主要表现为形形色色的灰色收入和黑色收入。

地方政府的使命是谋求地区资源的最优配置和地方利益的最大化，也就是说地方社会福利（公利）最大化是地方政府行为的总收益。但是，主导地方政府行为的是地方政府官员，地方政府行为是地方政府官员行为的人格化表述。政府官员利益最大化的欲望是本能的，但实现利益的过程是间接的，工作回报与实际工作投入不直接挂钩。地方政府提供公共行为，对个人追求利益的行为有很强的制度限制，而政府官员一旦突破了制度限制，就会取得巨大的个人利益盈利空间。

正是由于地方利益的存在，各地方都存在着“利他”和“自利”行为的双重可能。“利他”就是对其他地方利益的漏出；“自利”则是谋求本地方的利益。地方政府之间不管是竞争还是合作，其行为最终都是受利益驱动的，尤其是受地方政府官员的利益驱动。

区域经济之间的开放发展要求区域经济一体化合作。“所谓区域经济一体化，是指在区域经济发展过程中为了达成社会经济资源的优化配置，实现资源共享、功能互补、联动发展、利益共享，就必须推动社会经济资源的区际循环，形成一种区际分工与协作的区域经济发展格局。”^[3]地方利益是影响地方政府间合作的关键性因素。区域经济一体化的发展过程，也就是区域共同利益目标的探索过程和区域共同利益机制的形成过程，离开了区域经济共同利益机制的作用发挥，区域经济一体化开放发展就会受到影响乃至阻碍。

首先，地方利益尤其是地方政府官员的非物质利益，尤其是政治利益必然会造成区域经济不合作。自20世纪80年代初以来地方官员的选拔和提升的标准由过去的纯政治指标变成经济绩效指标，尤其是地方GDP增长的绩效，同一行政级别的地方官员，无论是省、市、县还是乡镇一级，都处于一种政治晋升博弈，或者说政治锦标赛。与薪酬激励方式不同，职位晋升激励方式突出的特点就是它导致地方官员之间产生零和性质的博弈。众多地方官员之中，只有其中代理绩效相对较优者才能获得晋升，而当他晋升后，其他地方官员就失去了这次晋升机会，哪怕其绩效的绝对水平也很高。在经济性职能绩效指标占据考核标准中主导地位的条件下，地方官员要实现晋升目标，其前提是要获取或保持这类绩效的相对优势。因此，地方官员对实施“双赢”性的经济合作政策积极性不高，而是将政策的立足点和主要的受益对象都局限在本行政区内。

其次，地方利益尤其是地方政府官员的经济利益必然会造成区域经济不合作。地方政府官员的经济收入，包括合法的经济收入与非合法的经济收入，是与本地区的收入水平联系在一起的。因而，只要是有利于实现所辖地区收入最大化的领域，不论是否符合区际产业分工，也不论投资的比较成本和比较利益如何，地方政府都十分乐意在自己的行政区划内进行投资建设。从非法的经济利益来看，地方政府官员要获得“寻租”收入，就必然有能力“设租”，也就是依靠行政力量来配置资源。因此，不仅地方公务员还成为地方保护主义的积极推行者和实施者。地方政府会通过建立于行政区划之上的各种政治、经济的政策壁垒来谋取本地利益的最大化，表现出强烈的“自我保护”倾向，也就是所谓的“行政区经济”现象。

地方利益所导致的区域经济非开放发展甚至于恶性竞争必然造成福祉损失。只有从地方利益着手，以利益关系为先，进行制度创新，探索区域共同利益机制，才能真正推动区域经济的开放发展，这其中，推进政治体制改革，建立起科学的政府官员考核、选拔、任用制度非常重要。科学的地方政府官员政绩评价体系的建立与完善，将有效规范地方政府官员的行为取向和行为模式，形成强有力的制度约束效果。鉴于政绩评价指标是一种政府行为的导向，借鉴现实的经验教训，这样的一个政绩评价体系应至少强调以下三点：其一，将政府政绩的评价与该地方经济发展的现状历史状况及长远发展计划相结合，特别应重视该地方社会经济可持续发展能力，以防止片面追求经济数量指标的倾向；其二，突出政绩考核体系的综合性，而不应仅仅强调发展经济能力；其三，将区域经济合作成效作为政府政绩评价指标之一，从根本上形成区域合作的激励机制，从而有效地鼓励区域合作，推动区域合作，保护区域合作。同时，为防止区域经济合作中的失范行为发生，还应有惩罚性的制度安排。

第二，在“一带一路”对外开放发展方面，还存在着如下问题：“一带一路”定位需要更加明确，中国对“一带一路”的投资以国有企业为主，主要承载着国家战略和国家利益目标，市场驱动显得不足；“一带一路”沿线国家投资环境相对较差，投资风险巨大，由于收入水平低发展程度差、政治变换的政治风险、国内基础设施建设水平滞后、国内市场经济体制转换、国内政治体制民主化进程等原因，投资环境相对较差，这是历史原因，中国走出去的时机不好，开放成熟国家美欧主导了，中国进入只剩下这些地区了；中国实施“一带一路”战略虽然受到了沿线各国的欢迎，但部分国家依旧心存疑虑和戒心，有些国家怀疑中国是否会因主导战略实施而不顾及沿线各国的利益，有些国家担心“一带一路”实施之后中国的影响、作用会越来越大，有些国家则是担心在领土主权、安全问题上出现问题；有的也担心“一带一路”以中国主导，会演变成“一带一路”只有中国说了算；另外有一些国家担心以后在贸易和投资上会过分依赖中国。国际上依然有舆论对“一带一路”倡议不断进行质疑，甚至存在着“中国威胁论”“中国霸权论”声音。一些国家认为中国对“一带一路”的“推销”是中国外交战略的一种阴谋，旨在平衡跨太平洋伙伴关系协定（TPP），重塑地区和国际秩序，是中国版的“马歇尔计划”。比如美国认为，中国“一带一路”建设将可能削弱美国及其他地区大国在相应地区的影响力；俄罗斯也质疑中国的深层次战略意图，认为中国影响力的提升将削弱俄在中亚的影响力，挑战俄主导的“欧亚联盟”倡议；日本紧跟美国亚太战略步伐，不仅对亚投行仍然抱有警惕心理，而且拉拢印度加强双方经济合作和海上联合军演，试图抵消中国对周边的影响力。某些第三方国家的插手导致事情更加复杂，中国如何做好平衡，在国家利益和共享利益上如何均衡？

作为应对，我们需在三个方面着手，有力地推进“一带一路”建设。

第一，处理好政府和市场的关系。作为“一带一路”的倡导者，中国首先面临着如何处理政府与企业的关系，或者说政府与市场的关系。毫无疑问，没有政府的支持，“一带一路”无从谈起。反过来，没有企业跟进，“一带一路”也会失去可持续发展的基础，蜕变为纯粹的对外援助。在推动“一带一路”的过程中，需充分发挥中国经济体制优势，政府和市场协调共进，总的原则是政府引导、市场运作。“一带一路”建设首先是经贸问题，在推进过程中应遵循国际通行规则，充分发挥市场配置资源的决定性作用。同时，“一带一路”建设也是外交和安全问题，必须要服从大局，在政府的统一规划和指导下进行，更好地发挥政府作用。(www.daowen.com)

企业是“一带一路”建设的主体，要充分调动和发挥企业的积极性、自主性。通过完善市场机制和利益导向机制，以商业化原则、市场化机制和手段推进重点项目建设。市场能解决的，鼓励企业商业化经营；市场难以解决的，采取政府介入等形式加以解决。要促进沿线国家中小企业的合作，以企业为纽带，将各国利益捆绑在一起，逐步实现市场一体化。

政府部门要着力在宏观布局、政策支持、信息传递、平台建设、资金保障、人力资源保障、海外保护等方面起到关键作用。通过减少国内行政审批、推进贸易投资便利化、提高金融服务水平、完善保险机制、加强政府和组织间合作等多种形式为企业提供必要的政策保障，尽可能减少企业对于各种风险的顾虑，切实解决企业面临的实际问题和困难，降低企业风险和成本。

注重引入民营资本和民间力量参与，国有企业与社会资本以公私合作伙伴（PPP）的方式走出去。发挥民间外交的推动作用，形成政府主导、企业参与、民间促进的立体格局。

第二，建立有效的风险评估体系和保障机制。许多“一带一路”沿线国家内部面临基础设施建设水平落后、经济发展水平低、领导人交接、民主政治转型、民族冲突等多重矛盾，投资环境较差。一些“一带一路”沿线国家仍处于政治、经济转轨阶段，各种社会矛盾突出。这些国家的内部政局不稳，容易出现政策变化的政治违约风险、宗教与民族问题导致的战争和内乱风险、国有化征收风险、第三国干预风险、政府违约风险、歧视性的市场准入限制与隐性投资贸易壁垒风险、企业合同违约与延迟支付风险、贸易往来中的商业欺诈风险、恐怖主义与有组织犯罪所导致的中国企业雇员与设施的安全风险。这些风险将直接影响到“一带一路”建设的顺利推进。

中国企业与西方跨国公司相比有明显的“后发劣势”，只能到投资环境差、风险高的国家和行业去寻找机会。从企业自身因素看，因我国海外投资起步较晚，企业不熟悉国际市场、缺乏海外投资经验，以及会计、律师、咨询等中介机构发展程度低、风险评估能力弱等问题比较突出。为保证我国“一带一路”建设的顺利进行，需要不断加强研究，尽快建立风险评估体系和海外利益保障机制。深化对“一带一路”沿线国家的政治、经济、法律环境风险评估研究。有效进行国别风险识别、评估与判断。加强国别政策、投资与宗教风险研究，降低人身风险，控制经营风险，预判政治风险等，充分发挥各方风险防范的主动性，统筹规划，形成“一国一策”“一个项目，一个模式”的合作模式。并尽早建立“一带一路”建设项目投资服务保障机制，以有效管控对外投资风险，早日形成中国对外投资“项目评估、服务保障、风险管控”一条龙对外投资保障机制，有效促进和推动中国企业“走出去”，扩大中国在世界经济中的影响力。

从国内来看，中国政府以及相关部门应及早出台保护国内民营企业“走出去”的法律法规和政策举措，加大对民营企业对外投资的政策支持、金融支持、投资保护等力度，提高民营企业的国际竞争力和企业的社会责任意识，提高民营企业的诚信意识。在一些风险较高的大项目上，政府融资可以占主导地位，降低民营企业的风险。

第三，面对关于“一带一路”的各种质疑，中国需做到两种平衡。第一种平衡：中国的“一带一路”倡议既要考虑中国自身的经济发展和能力承受程度，也要考虑沿带沿路国家的市场容纳和政治接受程度，要在两者之间实现平衡。第二种平衡：中国要在继续吸引发达国家技术和资金与中国对沿带沿路转移技术和资金两者之间实现平衡。具体而言，一是针对域内外大国做好增信释疑工作。美国在“一带一路”沿线具有广泛影响力，应强调中美在倡议所涉及的东南亚、中亚、中东等地在反对恐怖主义和极端势力、阿富汗问题、能源通道安全及供给稳定、互联互通等领域拥有巨大的合作潜力。针对俄罗斯，应强调中俄在中亚合作的协调性和非竞争性，并欢迎俄参与“一带”建设的务实合作项目。针对印度，宜从中印同为重要的发展中国家、新兴经济体、金砖国家成员及互为重要邻国的现实出发，阐明双方在区域经济融合、互联互通、能源资源消费及进口等领域的利益交汇点。二是充分考虑沿线国家特别是中小国家的利益和诉求，以平等互利的姿态开展合作，充分倾听和考虑相关国家内部企业、社会及民众的利益和诉求。宜提升与相关国家非能源资源领域合作的比重，多开展涉及民生、教育、文化等领域惠及普通民众、提升中国软实力的合作项目，以实际行动降低“中国威胁论”“中国掠夺论”等论调的舆论基础。三是与沿线存在争端的国家妥善处理好影响“一带一路”建设的敏感问题。以南海争端为例，推动南海合作共赢是增强我与东盟国家相互信任、降低“一路”建设障碍的必经之路，可在中国—东盟“2+7”合作框架、中国—东盟海上合作基金、亚洲基础设施投资银行等框架下坐实相关合作项目和倡议，为扩大与东盟国家特别是南海争端国的利益交汇点夯实基础。

【注释】

[1]党中央、国务院已经决定，在辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川及陕西新设立7个自贸试验区，目前，中国分三个批次已总共开放了11个自贸区。

[2]陈波：《地方利益、区域经济一体化合作与福祉》，《社会科学》2008年第1期。

[3]张兆安：《把握长三角经济一体化的基本特征》，《文汇报》2007年5月28日。