自贸试验区最终能够取得什么样的实际效果还有待时间的检验，但从更好地推动开放发展的角度来看，中国自由贸易试验区还存在这一值得改进的方面。

1.以两个“顶层设计”提升自贸试验区功能

自贸试验区需要两个“顶层设计”：一个是法律层面的调整——法理设计，另一个是管理层面的改革——流程设计，两者并举，不可偏废。

首先，通过法制建设提升自贸试验区的法治水平，化解自贸试验区建设面临的制度困境。中国自贸试验区建设酝酿时间短，走的是“边试验、边总结、边复制、边推广”的路径，这导致了自贸试验区建设过程中的法律支撑不足问题。

一方面是推动自贸试验区建设本身的相关法律支撑不足。2015年4月21日，国务院正式公布福建、广东、天津自贸区方案。一起公布的还有四个自贸区统一的“外商投资准入特别管理措施”，也就是通常称的外商投资“负面清单”。2015年版负面清单才是中国国家第一份负面清单。而此前的2013版和2014版负面清单，均是由上海方面制定，并经过国家发改委认可，从颁布主体看，属于地方政府规章，由地方政府进行外资准入立法，其合法性与合理性依据存在争议。与国外先立法、再设区的做法相比，中国这种做法的法治理念存在明显欠缺。由于缺乏应有的法治理念，上述文件与规章中规定的诸多管理模式创新措施，必然欠缺立法所具备的合法性、权威性、稳定性与庄重性，而且自贸试验区在创新管理模式时，由于没有设置相应的司法程序等保障机制，其实践效果必然会打折扣。

另一方面是自贸试验区配套监管细则、法规配套滞后等问题。作为全面深化改革的重要举措，自贸试验区不是政策洼地，而是制度创新的试验田，意在通过扩大对外开放来倒逼改革，这个试验是要素市场的放开、政府边界厘清和管制放开的试验，核心是简政放权。简政放权类的改革越往后推进难度越大，因为很多事项背后需要法律支撑，法律修订需要时间。

所以，法治化是自贸试验区未来发展的必然要求。要注重运用法治思维和法治方式，依法推进自贸试验区建设，法制先行，通过立法为自贸试验区建设扫清道路、开辟空间，对实践证明已经比较成熟的改革举措，及时依法上升为法律法规，建设法治化营商环境。

其次，通过流程设计解决自贸试验区碎片化的问题，完善治理结构。

自贸试验区的改革方案是综合性的，涉及国家多个部委，但目前各部门推进改革存在重点各异、先后不一、快慢不同现象，导致自贸试验区的一些改革措施不配套、碎片化，一些地方上报的富有含金量的改革举措许多都被砍掉。应充分发挥国务院自由贸易试验区工作部际联席会议的作用，加强各部门间、部门与地方间的沟通协调，实现各项改革措施相互配套、协同推进，避免出现制度规定失衡、行政协同失效。

四大自贸试验区管委会的法律地位有限，制约了自贸试验区的功能提升。例如，上海自贸试验区管委会作为自贸试验区的最高管理机构，只是上海市人民政府的派出机构。其法律地位不高，权威性显然不够。作为一个具有多元贸易、投资功能的经济特区，上海自贸试验区牵涉非常复杂的法律及行政管理事务，必须要有相应的地位与权威来处理各种问题，协调自贸试验区内、外的各种关系。与国外自由贸易区相比较，上海自贸试验区管委会的法律地位明显偏低，独立性不强，不利于自贸试验区的未来发展。因此，在宏观管理层面，国家应当建立专门机构对自由贸易区予以统一监管和指导。

从自贸试验区本身来看，一区多园会增加更多的运行成本，不能有效发挥自由贸易试验区的效应和功能。现有4个自由贸易试验区面积都是120平方公里左右，其中上海自由贸易试验区面积最大，为120.72平方公里，广东自由贸易试验区面积最小，为116.2平方公里，每个自贸试验区又都分别有多个片区，必然涉及基层管理机构的治理结构。这些基层机构是政府的派出机构还是法人治理机构，如何与地方政府特别是当地行政区政府之间的治理结构相协调，这是值得深思的问题。例如，上海自由贸易试验区面临着外高桥保税区、外高桥保税物流园区、洋山保税港区和浦东机场综合保税区之间的治理结构协调问题，广东自由贸易试验区面临与深圳前海、南沙新区、横琴新区之间的治理结构协调问题，天津自由贸易试验区就面临与天津滨海新区、天津港片区、天津机场片区等之间的治理结构协调问题，福建自由贸易试验区面临与厦门、平潭、福州片区之间的治理结构协调问题。(www.daowen.com)

从功能上来看，自由贸易试验区面积在120平方公里左右做文章，肢解了自由贸易试验区的功能，甚至破坏了原有的规模效应，特别是贸易便利化和投资的自由化。例如，福建自贸试验区中平潭岛变成岛中区，自由岛功能大幅被削弱。上海自贸试验区4块组成部分中三个是集装箱堆场，仅外高桥保税区稍大。由于自贸试验区仍然是关税边境的概念，这对货物贸易的监管是有效的，但对服务贸易却并非很有效；而已有的12 000家企业往往是区内注册、区外经营，或设分支机构在外，这也对自贸区的管理带来了困难。可以说，自贸试验区有限的空间范围已然对其战略功能的发挥构成了限制。

2.解决自贸试验区负面清单与配套制度的协同衔接问题

（1）“准入负面清单”与“权力正面清单”的协同。负面清单的实施需要政府部门简政放权，这就需要明确透明的“权力正面清单”。对于政府部门而言，权力清单是正面清单，在清单范围之内的权力方可行使，否则“法无规定不可为”；对于企业和公民则是负面清单，“法无规定即可为”。明确透明的“负面清单”+明确透明的“权力正面清单”，可使得经济运行中的政府、企业、个人都在法律体系框架下明确各自的权限、职责与义务，各自合法合理地行使和捍卫自己的权力与权利，公权与私权有效制衡，交易成本大为下降，经济运行效率全面提升。

（2）“负面清单”与风险控制制度的衔接。自贸试验区是中国经济进一步开放的试验场，既然是试验就会有风险，其中最大的风险是金融。一旦自贸试验区内资本项目开放步伐迈得过大，企业和金融机构的资金就能够非常自由地流入流出自贸试验区。中国汇率、利率尚未市场化，由于区内等同于境外，而区外等同于境内，资金成本存在差异，若自贸试验区内外之间的资金防火墙不够严密，那么本来只是一条门缝的开启，最终就很可能演变为大门四敞。而防火墙的建立又谈何容易，资金本就是逐利且无孔不入的，一道关卡能够截断货物流，但截断资金流很难。由于中国金融体系的不完善和脆弱性，制度创新的探索性和风险性，金融风险的全局性等特点，过快的汇率市场化和资本项目开放，对于中国的金融安全和国家安全而言，风险很大，有众多问题需要解决。这包括国家货币政策独立性的风险问题、自贸试验区内机构的离岸账户和在岸账户间的通道设计问题、人民币资本项目开放后形成的境外资金池如何管理和引导问题、防范“热钱”在短期内的大进大出问题等等。实践中上海自贸试验区应继续积极完善金融监管和金融风险防范机制，切实把防控风险作为重要底线。

施行负面清单的管理模式，在促进相关产业开放、引入大量外资的同时，对基础薄弱、竞争优势不强的“幼稚产业”将会形成冲击。我国部分产业缺乏竞争力是个不争的事实，本土企业在面临外资进入，是否已经准备好了“与狼共舞”、是否有能力“与狼共舞”都还是未知数。此外，负面清单有可能没有预见到新兴产业产生和发展的能力，这就有可能使得外资企业在未来支柱性产业领域占据相对比较优势，并对国家经济安全构成威胁。所以，对外开放与风险防控应并肩前行，必须对影响或可能影响国家安全、国家安全保障能力，涉及敏感投资主体、敏感并购对象、敏感行业、敏感技术、敏感地域的外商投资，进行安全审查。美国政府一直宣称对外国投资实施市场开放和国民待遇，但其制定了不少以保护国家安全为名的法律法规，并对外国投资实行严格的事前审查。如，1950年的《国防生产法》、1954年的《原子能法》、1988年的《埃克森一佛罗里奥修正案》、1992年的《伯德修正案》、2007年的《外国投资和国家安全法》（FINSA）、2008年的《外国人兼并、收购及接管条例》及《外资委员会国家安全审查指南》，等等。对审查有争议的敏感项目，总统行使一票否决权，起到了对国内关键领域保护的目的。1975就设立的美国外国投资委员会（CFIUS）是一个跨部门的联邦政府委员会，其职能是为了保障美国的国家安全，对在美国的外国投资、收购及兼并交易进行国家安全审查。

3.“负面清单”调整突破问题

首先，要从战略层面通盘考虑安排我国的负面清单政策，自贸试验区负面清单应与国内投资体制改革以及同美国、欧盟谈判投资协定等方面的负面清单相衔接，在与美、欧进行投资协定负面清单实质性谈判中，要守住底线，防控风险。

其次，负面清单实质性突破相对有限，在一些自贸试验区重点发展领域，如金融、电信、教育、文化等现代服务业市场开放领域依然进步有限，甚至仍是一个“短板”。目前世界上大多数TISA谈判参与方在金融、保险、证券、电信等领域已没有或很少对外资持股比例或经营范围的限制，中国若不能主动对接，未来可能会有被边缘化的风险。

再次，提高“负面清单”的透明度。我国自贸试验区所实施的负面清单制度仍处于初创阶段，其在实践中运行的合理性和操作性有待检验。未来完善负面清单透明度的原则与方针，一是完善现有负面清单对外资准入前的透明度；二是优化外资准入后审批管理措施的公开性；三是推行负面清单变动的程序公开化。