在近代中国，食品卫生管理一直处于卫生立法中的边缘地带。整个民国时期，全国卫生法规中，只有1928年颁布的《牛乳营业取缔规则》是直接与乳业有关的法规。从20世纪30年代以后，各地根据本地情况，制定地方性法规以作为补充，各城市也建立了相关的管理细则。其中，上海公共租界工部局无疑起着示范和领导作用，其为乳制品建立的化学成分标准和细菌标准，直至今日也是乳品制度中的核心内容。

晚清以来，上海地区频繁爆发的牛瘟，促使市政当局建立了以防疫为主的卫生体系。公共租界工部局从保障健康的角度出发，提出了人、畜、奶分离的卫生准则，并为符合卫生规范的牛奶场颁发执照。建构执照规则的过程中，工部局建立了一种新的卫生行政秩序，扩张了权力的范围。此后，工部局进一步建立了化学分析为主的抽检制度，通过检验牛奶样品，判断成分有无掺假，实施卫生处罚，制定牛奶标准。

这些制度性设想并非“从天而降”，而是基于19世纪以来西方医学的基础，也参考了欧美城市的相关制度和标准。上海本地牛奶掺假现象日趋严重，使侨民们担心饮食安全；微生物知识的传播，让人们意识到细菌的可怕，牛奶问题被提上租界当局的议程。1923年至1930年建立的纯净牛奶委员会，建立了新的执照等级制度，工部局借此规范市场，指明消毒是确保牛奶安全至关重要的步骤，从而加入牛奶加工规范，成为等级制度的一部分。等级制在抗战胜利后，被上海市卫生局重新制定牛乳场设备及管理标准时沿用，规定视设备及管理状况，核定等级，由卫生局发给许可证。(www.daowen.com)

在1930年到1937年间，结核病的威胁又促使工部局对租界内牛奶实行强制消毒，并设立A.T.T 牛奶，生奶被严禁直接饮用。沦陷时期的日伪上海市政府和战后国民政府上海市卫生局，都沿用了之前工部局的规定。“生奶必须煮沸”，已经成为牛奶制度中最重要的一点，被严格执行。这项规定，也通过报刊广告被渲染成一种常识，“完全消毒的牛奶乃是一种纯正的食品”。^[129]这种看法不仅只反映在报刊舆论上，也体现在价格上。未经消毒的牛奶只能作为一种生产原料，鲜奶必须消毒，巴氏法成为消毒的原则，牛奶必须经过高压蒸汽消毒后再经机械自动装瓶。工部局严格的卫生要求，促使上海大多数牛奶场完善设备，至20世纪30年代时，多数牛奶场都会配备盖瓶机和奶瓶消毒机。^[130]