1920年后，华商开始积极介入奶制品市场，不仅开设牧场，还成立股份制公司。在本地鲜奶市场，先后出现自由牧场、蓄植公司、元元牛奶公司等华资厂商开办的企业。这些华人牛奶商，多是受过教育，且具备丰富经验的专业人士，与之前的乡民有很大差别。例如自由农场经理尢志迈（也称“尢怀皋”），^[87]作为同业中少数农学专业出身的商人，其创办的自由农场在1923年就引进了美国设备，用于对奶瓶的杀菌。^[88]

同租界一样，华界当局也着手进行卫生改良，牛奶检疫也成为卫生事业中重要的一项。这项工作主要由上海市卫生试验所承担。后者创办于1925年，1926年隶属于淞沪督办公署，后改由上海市卫生局主管。对牛奶的检查要点包括：牛奶比重、脂肪含量、酸度、外观上不可区别之混合物（即非脂固体）和细菌检查。其中，对细菌检查注重牛体有无结核病或炭疽症。^[89]这些检查分别由化学部和细菌部承担。起初样品检验数量并不多，1927年有77例，1929年有68例，主要针对华界地区，此后随着市政的统一，样品数量有所上升，至1946年时，样品数量已有684例。^[90]

表3-2　1926年12月卫生试验所化验牛奶样品比较表

资料来源：《卫生试验所检验牛乳之报告》，《申报》1926年12月23日，第16版。

从表3-2可知，华人开设的牛奶场也开始追求牛奶的品质，并努力使自己达到工部局的要求，并不逊于外商牧场。随着南京国民政府的建立和相关部门的筹设，华界卫生事业进一步发展。国民政府内政部于1927年10月20日公布《牛乳营业取缔规则》二十一条，经核准后，指定上海和北京为试验区域，自当年12月1日开始实行，并很快就在全国范围内推广。^[91]其实，自1927年上海特别市成立后，饮食卫生就是实现大上海计划的一个组成部分。市政府于5月30日核准公布《上海特别市卫生局牛奶棚管理规则》十九条。^[92]1927年11月5日开始实行的《卫生巡长办事细则》中，规定“每星期二，各巡长亲往各区内之牛乳棚取一瓶牛奶样送至试验所化验”。^[93]此外，北京、广州等城市也先后在这一时期，以《牛乳营业取缔规则》为蓝本，加入适当增改，颁布乳品管理的相关法规。^[94](www.daowen.com)

当时的上海市政府颁布管理规则后，一方面为进一步获取上海乳业情况，以便提供施政方针，另一方面，因市政府计划设立一个公共养牛场，上海市社会局派出调查员对浦西部分地区^[95]和浦东的牛奶棚做一全面调查，并在此基础上提出改良牛种，设立种牛场，组织牛乳业合作社，政府提供低利率农业贷款等改良意见。同时，通过对51家牧场的调查，发现能遵守管理规则的寥寥无几。例如，管理规则中有一条——“自流井或自来水须经本局（卫生局）化验合格牛奶棚方准引供冲洗用”，而当时浦东和闸北潭子湾（今上海中远两湾城）一带并无自来水，至于自流井，每家至少要花费数百元至数千元不等。多数小牧场使用的是河水或浅井水，调查员建议，可以请卫生局删改此条或者暂缓执行。此外，在这51家中，杀菌者只有8家，占15.7%。^[96]

无论是国家层面颁布的《牛乳营业取缔规则》，还是上海特别市卫生局实行的《牛奶棚管理规则》，都没有实行等级制度的划分，仅仅对牛奶成分加以规定，制订了全乳比重在15 ℃时，为1.028—1.034，脂肪含量应为3.0%，和当时英美标准基本保持一致。^[97]1930年，国民党上海地方党部向市政府提出要针对牛奶，“分别等级，以重卫生”。^[98]1934年9月7日，上海市政府批准卫生局将牛奶棚分为“甲”“乙”两等的呈请。^[99]

华商牧场虽然在资本规模上不及外商牧场，但是也在积极改善条件，争取获取执照。1928年有22家华商牧场取得工部局执照，1930年有20家，1931年有19家，牛奶产量占公共租界的50%，1932年，执照牧场为20家。^[100]由于当时大部分华商牧场位于浦东和闸北，处于华界行政范围内，自1928年起，处于华界内的牧场还需要向上海特别市政府卫生局登记，因此，有些牧场在20世纪30年代有两三张执照。如果有的牧场只领有上海市卫生局的执照，却无工部局执照，则其所产牛奶也不能在公共租界销售，否则就要面临处罚。^[101]不过鉴于上海市卫生局成立时经费和人手紧缺，检查力度实则非常有限，特别是在无照牧场和乡农养牛聚集的浦东，1935年统计时浦东地区有65家小牧场，但其卫生事务并不由卫生局直接管辖。^[102]