（一）罚款无效

在施行执照的第十年，即1908年，菜场稽查员在报告中指出，罚款是最无效的。当时罚款少则五元，一般数十元，最高不超过一百元。^[20]《申报》就曾以掺水牛奶一事发表意见，“牛奶棚之出售掺水牛奶，每年被卫生局西人查出罚办，必有数十起。而罚者自罚。售者自售。且有既罚仍售。屡罚屡售者。岂不以大利所在。虽罚无损耶”。^[21]也就是说，在《申报》记者看来，罚款效力不大，难以起到警慑作用。相比而言，入狱和上枷锁示众比较有威慑手段。尽管如此，违法事例还是一再发生。而且稽查员发现，业主将损失转嫁到消费者头上，致使牛奶价格有上涨趋势。^[22]

1921年5月，《字林西报》报道了戈登路（今江宁路）某牛奶棚因掺水而被罚款，一位自称珀西·福勒（Percy Fowler）的人注意到了这则报道，他当天就给工部局总办写信，声称之所以留意该报道是因为该牛奶棚罚金达到100元，已是同类案件中的最高罚款，然而即使如此，他认为这种处罚依然不能有效遏制掺假。因为这家牛奶棚有69头牛，每天生产大约600—700 瓶牛奶。按市价0.2元（银元）每瓶计算，该牛奶棚单日营业额即超百元，利润率高达68%。因此，这样数额的罚款是微不足道的。

福勒还指出，根据3月和4月的《工部局公报》显示，掺假情况不容乐观。为此，他呼吁工部局尽快建立一个咨询委员会处理、协调公共租界地区的牛奶问题。除了修改现有法律，针对屡次违章的业主，还要给予更严厉的惩罚——处罚三次后吊销执照，这样才能取得惩戒的效果，而不是让经营者们将罚款看成是一种必要的“营业成本”。^[23]

这封信随即被当时的总办鲁和（E.S.B.Rowe，1924—1926）转给工部局卫生处长斯坦利（Arthur Stanlay，1898—1922年），斯坦利要求总办转达他的回复。在信中，斯坦利同意福勒关于罚款太低导致无效，并进一步指出，会审公廨在处理罚款时，面对执照奶棚和无照奶棚是无差别审理的。在斯坦利看来，无照牧场才是最大的危险源，因为他们将牛奶从界外偷偷运入租界地区销售。斯坦利认为只有施行更严厉的罚款和监禁才能改善这一情况，即使将这些牛奶棚牧场的执照吊销，也不能阻止其继续犯罪。因为这些牛奶棚会更改执照的名字，转移到他人名下，这样就可以在下次被罚时，作为初犯，从而获得会审公廨的从轻发落。

不过，斯坦利也为自己的工作辩护道，之所以不能有效监督的原因是人手不够。随着江浙战争的爆发，稽查员数量减少，但与此同时，租界人口又骤增。工部局的卫生稽查员在1910年有19名，1913年有20名，至1921年，却减少到15名。这意味着，人口增长60%的情况下，稽查员的数量却减少了33%。虽然福勒在信中已经指出这一点并不能成为解释的理由。但是斯坦利强调对牛奶棚的监督，只是卫生稽查员日常工作中的一项，所以需要培养大量受过训练的工作人员，有效保障和推行这项监察工作的开展。

斯坦利也指出，提供纯净安全的牛奶，是在最好的条件下也难以达到的“理想”。在他看来，目前租界内的执照牛奶棚，总体情况还是让人满意的。所有执照牛奶棚在牛棚中都铺设水泥地面，并设置装瓶间，门窗尽量做防蝇处理，水源也来自自来水公司。他重申自1908年卫生委员会会议中的报告，行政监督很难确保解决卫生供应。个人在饮用时要先以烹煮的方式来实现彻底消毒。其次对待牛奶问题就像对待供水那样，实行有序地控制。

牛奶问题在当年12月21日的工部局董事会议上再次被讨论，董事们普遍都认可会审公廨在判罚时，可能过于拘谨和保守。不过总办鲁和向董事们保证，工部局将拒绝给那些屡次违章的牛奶棚颁发执照。这次会议还决定，由卫生处长斯坦利挑选几个情况恶劣者，予以撤销执照，以儆效尤。^[24]

在1923年1月可的牛奶公司股东会议上，作为股东的朗布尔（V.J.Rumble）再次提到上海的牛奶问题。他强调公共租界须严防不洁牛奶，特别是租界外牛奶进入租界后，要严密检查。他认为应当对那些屡犯规则的业主予以重罚，在他看来，工部局目前的惩处力度相比于欧洲和美国的条例，还是较为“仁慈”的。只有重罚和吊销执照，才能消灭不卫生的情况。^[25]

（二）市政牛奶站(www.daowen.com)

斯坦利在回复福勒的信中提到，除了防范牛瘟外，还要建立一个市政牛奶站，对租界内生产的牛奶，统一购买、测试、装瓶和投递。但是这样一个标准化消毒和配送的牛奶站，需要投入大笔资金，^[26]也会导致牛奶价格的上涨。而对这种做法是否真正能改善牛奶品质，斯坦利也存有疑虑。^[27]

关于市政牛奶站的设想，斯坦利早在1905年至1910年就曾提出过，当时由于预算问题而被搁置。在20世纪20年代的讨论中，这项提议再次被提出。诺布尔（J.Noble）曾投函《字林西报》，申明这种做法还有利于控制奶价。在他看来，这是工部局掌控局势的好方法。由工部局建立仓库，向各牧场收取乳制品，所收取的产品必须在工部局标准之上，工部局给所有生产商的收购价是统一的。然后，由工部局负责出售所有产品。任何在租界内自行出售和投递奶制品的行为都会收到工部局的控告。^[28]朗布尔也希望工部局接管整个公共租界的牛奶供应，建立一个市政牛奶站。从朗布尔的主张中可以看出，他和之前的福勒以及卫生处长斯坦利的意见都有相似之处。^[29]

这种看似理想的想法，且不说生产商是否同意，很快就被其他消费者所反对。一位自称“支持者”的读者在给《字林西报》的信中写道，这样做就意味着来自各牧场的牛奶必须混合，他希望看到自己所喝的牛奶是在怎样的环境下生产出来的，而不是从不明的奶牛或者中国母牛身上获取来的。^[30]

（三）华人问题

多数租界外人将牛奶问题归结于华人身上，对华人的不信任，主要来自两方面。一方面，当时租界地区的西人雇用了大量华人作为仆人，在外侨看来，家里的华籍仆佣和厨役并不可靠，他们和牛奶商密谋，以次充好，甚至从牛奶商手里收取回扣，购买那些变质的牛奶。牛奶棚中的华籍雇工、华籍送奶工也同样对牛奶安全造成威胁。^[31]“如果把生产、分配和处理牛奶的事务交给中国人，那么唯一安全的保障就是巴氏消毒或者将牛奶煮开消毒。”^[32]会审公廨曾审理过一宗牛奶棚罢工案件，起因是业主发现自己雇用的送奶工在牛奶中加水，便呵斥了他几句，结果送奶工怀恨在心，第二天早晨唆使其他伙计罢工，最终闹到会审公廨才解决。^[33]

另一方面，在外人看来，华人牛奶棚问题严重，卫生情况堪忧。1923年1月5日的《字林西报》刊登了一位兽医对康脱路（今康定路）上三家华人牛奶棚的调查。这三家都被工部局处罚过，前两家不但设施简陋，且不注重卫生，例如没有排水设施、屋内光线昏暗、用于洗瓶的水没有加热、用于挤奶的牛可能患有牛瘟，作业场所有患传染病的小孩出入等。第三家则相对较好，具体表现在奶牛的隔离措施到位、屋内采光明亮、铺设了排水管道。当时，多数华人小资本牛奶棚都遭受了牛瘟威胁，兽医官推测，华人业主为了保证生产，一来是继续出售病牛所产之奶，二来是在牛奶中掺水。^[34]

但也有人对此提出质疑，如一位住在康脱路29号的居民埃尔伍德·瓦尼（Ellwood Varney）就并不认为所有中国人的牧场都不干净，他还认为外国人经营的牛奶棚也同样存在类似问题。还有署名为“纳税人”的读者给报纸写信，声称并不仅仅是中国商人支付回扣，外国牛奶棚同样存在这种情况。^[35]

由于牛奶问题日趋严峻，牛奶生产商也抓住这一“危机”，在广告中突出西方管理，以证明产品的安全性。例如，红字牛奶（Milkmaid）就强调自己的挪威出身，标榜纯洁和没有危险。^[36]可的公司也在广告中强调自己的产品是“由外商管理”，并在广告中承诺，绝对不会提取牛奶中的脂肪。^[37]

无论如何，公共租界现在需要针对牛奶棚，制定更为严格的执照规则。^[38]