肮脏的环境固然是导致牛瘟频频爆发的“祸首”，让卫生官和稽查员烦心的，还有出现在租界内外的各种不合作的态度。

这种不合作的态度首先出现在租界内部和租界之间。1873年7月10日，卫生稽查员基尔（O.R.Keele）在九江路湖北路发现一头染病的小公牛，6 天后，他发现，这头被下令不许宰杀的小公牛在八仙桥被宰杀出售。^[40]而紧邻八仙桥的法租界却在报纸上否认界内牛瘟的存在。

市场稽查员随后在报告中写道，他曾在6月22日发现法租界内有两家肉店待宰杀的牛只明显有牛瘟的症状。他买了这几头牛后交给工部局兽医，后者验尸后确认了这一判断。6月29日，稽查员基尔又在法租界的一家屠宰场再次发现牛瘟疫情，他买下这些肉并带给工部局兽医官验尸后，发现确系牛瘟。^[41]这也就证实当时法租界确有牛瘟存在。

遗憾的是，法租界方面对此并没有采取任何有力措施，业主们也没有引起足够重视，这也导致了1873年八仙桥地区大量牛只死亡。^[42]

在工部局董事们的眼里，法租界的卫生管理效率并不很好，在肉类检查上“粗枝大叶”。^[43]

在公共租界内部，卫生稽查员的工作也遭到了阻力。在检查租界内外国人所开设的牛奶棚时，西人业主反对稽查员的检查。1891年6月30日的董事会议中，会议讨论了关于西人牛奶棚检查的问题。此前，这些西人业主认为自己所开设的牛奶棚已经聘请了卫生官爱德华·亨德森作为私人医生定期检查，故反对卫生稽查员再次检查。有人甚至认为董事会无权做出如此的决定。^[44]工部局为此做出让步，只是让卫生稽查员一旦发现有牛只生病，就向董事会汇报。^[45]1892年初，亨德森在给董事会的信中称，他是作为私人医生被这些业主们聘用的，尽管自己还担任卫生官一职，却不能将业主们定期检查报告送交工部局，那些西人业主也不愿意向工部局报告自己的牛奶场情况。他建议工部局为防止疫情爆发应当对所有牛奶棚实行强制措施。董事们接受了卫生官的建议，并通告租界内西人牛奶棚主必须接受工部局的官方检查。^[46]不过，这项决议很快遭到了2家西人牛奶棚主的反对，大英牛奶棚主反对检查是因为担心会传染到华人牛奶棚的病菌。而霍尔先生认为自己是在法租界注册，故公共租界没有权利强制进行检查。对此，有董事认为对租界内中西牛奶棚应当一视同仁。其他董事亦表赞同。^[47]但大英牛奶棚业主仍以害怕稽查员传染病菌为由，拒绝接受检查。董事会认为，西人牛奶棚只要在发生疫情时向工部局报告即可。且大英牛奶棚已有三位医生定期检查，疫情发生时也能即时向工部局报告，默许其维持原状。^[48]1894年3月13日，董事会再次讨论是否所有牛奶棚都要接受工部局检查，最后决定，只要在工部局每周公报中注明“稽查员未检查西人牛奶棚”即可。^[49]至此，关于西人牛奶棚的医检问题不了了之，直到1897年，工部局卫生稽查员对外侨经营的牛奶棚都缺乏检查的权力。^[50]

其次是工部局不得不借助华界当局，以取得本地牛奶棚的控制权。(www.daowen.com)

公共租界在1892年曾于虹口建设一座大型屠宰场，但是本地牛行并不愿意离开八仙桥。稽查员曾在报告中提到，本地有牛的农民和牛商对卫生工作有很大的排斥，必须借助中国政府的协助，以取得界外管理的权力。^[51]工部局兽医处提议在极司非尔路建造三个隔离牛棚，希望将八仙桥地区的牛棚都迁移至虹口或者设法关闭，还希望能得到上海道台的允许，禁止八仙桥地区的牲畜进入租界。^[52]

1893年10月17日，工部局卫生稽查员提出，在上报华人牛奶棚病害情况的同时，能“阻止不清洁和管理不善的牛奶棚将牛奶、白脱油等送进租界”。^[53]1895年，牛瘟先后在新闸和八仙桥一带爆发，导致八仙桥地区的40 头牛只死亡，工部局警告居民对八仙桥地区出品的牛奶必须谨慎饮用。11月，新闸一带又发生牛疫，短短一周内华人牛奶棚牛只存栏数锐减138 头。稽查员认为华人牛奶棚业主对卫生环境漠不关心，每当暴发疾病时，他们都不采取任何防止疾病传播的办法，甚至也不使用免费提供给他们的消毒剂。^[54]

卫生委员会将此次牛瘟的爆发，归咎于华人业主不采取任何防范措施。由于这些牛奶棚处于租界之外，工部局无法管束，然而前者又是租界牛奶的主要来源，故1895年11月26日的工部局董事会上，有董事提出发放牛奶棚执照并规定只有持执照者才能在租界内出售牛奶。^[55]1896年12月15日的董事会议上宣读了工部局卫生官的信，信中要求中国当局禁止奶牛流动，并要求会审公廨配合发布告示。^[56]由于租界内牛瘟再次爆发，工部局卫生稽查员建议“一切华人牛奶棚的牛奶，都应煮沸后方可饮用”。^[57]

1897年沪上再次爆发牛瘟。8月23日，工部局总董伯克（A.R.Burkill）致函驻沪领事团领袖领事施妥博（Otto Von Stuebel），希望由他出面向上海道提出，禁止病牛转移和出售。施妥博随即向上海道提出请求并获同意，随即于9月2日正式通告所有本地牛奶棚。^[58]不过，仍有冒风险违反规定者。9月19日，吴淞路上一家染病牛棚的业主将一头牛牵往新闸路。此人被告发并罚款30元。^[59]工部局总办处于10月发布第1216号通告，规定从1898年1月1日起，在租界内“出售牛乳牛乳油牛乳饼以及牛乳所制各物”必须领有工部局发给的执照，有违此项条例者，“将所有各货充公”。^[60]随后，此项措施得到法租界公董局的支持，两租界在此问题上展开合作。^[61]一个月后，经过卫生委员会主席修正，并得到警备委员会同意的《牛奶棚规则》中文版被发给各华人牛奶棚主。^[62]11月，工部局发布第1228号通告，声明自1898年1月1日起，工部局牛棚不再接受来自八仙桥的牛只。^[63]

鉴于本地奶棚卫生条件一再被诟病。^[64]1897年9月28日，工部局董事会所有董事一致要求写信给领事，向上海道台申请，“要求道台使所有的牛奶棚都置于工部局监督下，并由工部局发给执照”。但领事回信说，这种要求可能不会被上海道台批准，不如改成“阻止那些拒绝领取执照的牛奶棚把他们的产品运进租界”，董事会批准此建议，并希望领事转告上海道台，通知华人牛奶棚主遵守规定。^[65]

上海道台得知后对总领事表示，华人牛奶棚的条件已有相当改善。对那些条件差的牛奶棚，可先颁发“试用执照”并促其尽快改进如不然再收回执照。^[66]但工部局仍然按照原计划对界内牛奶棚发放执照。公董局也支持这一举措，亦规定自1898年开始法租界内牛奶棚必须遵照相应规章才得领取执照，同时要求每日查验牛奶。^[67]因此，工部局在1898年开始正式实行执照准入，是年，共计23家牛奶棚获取执照，上海道台也于同年承认工部局领照的卫生规则。^[68]其中，6家属于外侨，17家属于本地华人，还有30家本地华人奶棚未获得执照。这30家无照者，为维持生计，仍在租界内暗地经营。送奶工将牛奶瓶放入口袋或者掩盖在衣物下，偷偷送给顾客，并收取相比执照奶棚更为便宜的价格。稽查员对消费者如此纵容无照经营者，大为叹息。^[69]