只有健康的牛只才能提供品质良好的牛奶。然而，工部局成立后不久就发现上海出现了当时流行于欧洲的牛瘟（Rinderpest，也称“Cattle Plague”），后者极易在潮湿炎热的环境中滋生。1871年7月，上海公共租界工部局菜场稽查员基尔（O.K.Keele）向董事会报告本地一家外国人开设的牛奶棚爆发牛瘟，并得到有关医生的证明，他建议工部局立刻采取措施应对。董事会授予其临时权力处置市场上有问题的牛只。^[16]第二年8月，北京发现牛瘟；9月，上海周边的镇江、丹阳和扬州等地先后发现牛瘟，并逐渐蔓延至沪上，日本政府于8月颁布法令，禁止从上海进口牛只。但这并没有阻止牛瘟从上海被传播到长崎，很快日本国内就发现牛瘟。据当时的卫生官爱德华·亨德森（Edward Henderson）报告称，1872年的第一起牛瘟案例是发生在卫生稽查员自己的牛奶棚里，据推测，在牛瘟发生前，稽查员基尔向法国火轮船公司（French Mail Steamers）购买了4头牛，随后就发现疑似牛瘟的情况，一个月内，基尔牛棚里的38头牛减少到13 头。到1872年末，有40 头租界内的进口牛只被感染牛瘟，仅有1头痊愈。^[17]

这场牛瘟传染性极强，传播速度很快，而且极为致命，并延续至1873年，直接导致外侨损失了160头奶牛，价值高达2万两（此处单位为海关两），另有约100头本地水牛被感染至死。1874年，上海病牛的样本被基尔带往伦敦，经兽医证实，上海在1871年至1873年爆发的牛瘟和英国在1865年及1872年的牛瘟是同一种疾病。^[18]

此后，这一情况反复发生。1879年，牛瘟再次大规模爆发，导致上海本地牛只大量被感染，亦有外国人所蓄养的奶牛被传染，有一家外国人开设的牛棚内原有200多头牛，牛瘟爆发一个月后，就死亡了170多头，损失严重。在这种严峻的情况下，报刊也警告读者谨慎食用牛奶。^[19]日本驻沪大使向本国报告了上海的牛瘟情况后，日本再次下令禁止进口上海牛只，以防传染。^[20]之后，上海一直时有爆发牛瘟。1895年爆发牛瘟后，根据稽查员统计，相比1894年，牛只存栏数从600头减少到422头。

图2-2　1880—1902年工部局统计之牛只（包括母牛、小牛和公牛）数量

资料来源：Dairies，Annual Report of the Shanghai Municipal Council 1880—1902，上档，U1-1-893～915。

（一）荻取权力

迅猛的牛瘟引起了租界的恐慌，不过工部局发现他们没有权力处置那些不适宜食用的市售肉类。

1872年7月，菜场稽查员基尔没收了一家华人肉铺的病牛肉后，店主向英皇在华高等法院（H.B.M.'s Supreme Court for China，又称“大英按察使司衙门”）起诉，虽然法庭站在工部局一方，支持稽查员没收病牛肉，但又不得不承认作为被告的稽查员的确没有权力没收原告的病牛肉。当时，作为工部局顾问律师，同时也是工部局董事的哈华托（William Harwood）认为，工部局在1872年的决议并不具备法律效益，应当尽快制定一则有关没收病肉的附律，且须经董事会、各国领事和纳税人会议批准后生效。^[21]

董事会中有人认为此法庭的这项举措是将工部局的手脚“捆绑”起来了，阻碍工部局在租界内的卫生建设。8月5日，工部局通过有关病害肉类的附律，限定出售染病牛只。^[22]9月28日，上海道授权菜场稽查员对八仙桥地区的病害牛肉类进行检查和没收。^[23]11月16日，经纳税人会议批准后，工部局发布第399号命令，正式授予基尔没收公共租界内病害牛肉类的权力。^[24]

（二）防范牛瘟

早在1871年牛瘟爆发前，市场稽查员就已经开展针对本地市场上的牛棚和屠宰场的日常检查，一旦发现有牛只生病，尤其是疑似牛瘟后，业主和稽查员会立即上报工部局，由卫生官查验后确定是否感染，如果确诊为牛瘟，牛只立即被屠宰或隔离，尸体上覆盖生石灰和石碳酸。^[25]其他健康牛只为避免感染会被转移至附近农村，部分发生疫情的牛奶棚会被彻底焚烧销毁，以免病菌传染。^[26](www.daowen.com)

19世纪末上海辖区范围内牛棚，多聚集在华界的新闸和八仙桥一带，乡民们每天早晚将牛牵出吃草或入河洗澡。特别是八仙桥地区，由于此地在1871年形成了一个菜市场，既有华人光顾，也有两租界的外国人来此买菜，被称作“华洋菜场”，周边聚集了许多牛棚和肉店，也成为工部局卫生稽查员的重点关注对象。1883年9月3日，工部局菜场稽查员豪斯（John Howes）建议工部局增设助理稽查员以应付日益繁重的牛奶场检查工作。^[27]

卫生稽查员认为八仙桥是牛瘟的病源。当时上海的牛只除了来自浦东之外，就主要依靠苏州河的运输。由苏州河运输而来的动物在极司非尔路（今万航渡路）上岸后，八仙桥地区的牛行和肉店就会前去购买，附近的华人居民是主要的消费者。稽查员还发现，一旦有动物生病、死亡，或疑似患病，也都会被送到这里。^[28]卫生稽查员在报告中极力要求在公共租界内建立一个公共屠宰场，这样可以获取对牛只宰杀的监督权。事实上，1873年12月，八仙桥附近就曾爆发小范围牛瘟，导致该地区牛只损失严重。《申报》在报道时认为此次事件乃是本地人将屠宰的牛只堆积且不注重卫生引起的。^[29]在1873年1月，八仙桥不少牛棚都是空的，周遭农村的业主对此前的牛瘟仍心有余悸，担心会有更大的损失。^[30]

法租界公董局于1895年在八仙桥地区的褚家桥（今西藏南路，寿宁路至桃源路一带）设立屠宰场，之后又设立收容待宰牛羊的“牛行”。^[31]工部局在获得法租界的许可后，稽查员可以定期拜访八仙桥的牛行，对奶牛的变动给予特别关注。^[32]

（三）肮脏的环境

1897年8月31日，工部局总办濮兰德（John Otway Percy Bland）收到来自卫生委员会稽查员的信，这封信是由当时卫生委员会主席要求稽查员对上海牛奶市场所作的调查，卫生稽查员在报告中给出了改善建议。调查主要针对当时牛奶棚内所采用的水质、牛奶棚内的排水设备以及通风设施，此外，还包括防范牛瘟的措施。^[33]这封信件对于之后工部局颁布的一系列政策有着深远的影响。

卫生稽查员在报告中称，当时上海本地牛奶的生产环境问题颇多。

第一，生产用水水质堪忧。作为水源地的苏州河、本地水井、池塘多被认为水质肮脏，且牛奶棚用这些水来清洗奶瓶时根本不会将其煮沸。^[34]稽查员提到大英牛奶棚的肖先生（Mr.Shaw）曾经在一周内损失了40头牛，据推测，原因就是这些牛在苏州河喝水时，附近正好停留了装载病牛的船，河水被污染以后，将瘟病传染给了肖先生的牛。^[35]这些不干净的水甚至被掺入牛奶内，成为疾病的源泉，如霍乱，在当时主要通过三种途径传播：空气、水和牛奶。前两者自不必言说，而牛奶正逐渐成为新的感染源。工部局医院中就发现有两位疑似感染霍乱的病人，他们所喝的牛奶中掺有不干净的水。^[36]

第二，大多数牛奶棚缺乏必要的排水系统。生产用水都被积存在蓄水池中，有些看起来就像一个污泥塘。即使部分建有排水系统的牛奶棚，污水也只是被排出屋外。工部局建设排水系统的目的，就在于排出污水，杜绝传染病的产生。所以，此项问题被看成是和确保生产用水水质同等重要。

第三，通风问题被多数牛奶棚忽略。上海炎热潮湿的气候易使奶牛罹患肺部及皮肤疾病，产出的牛奶也会随之一并感染。鉴于此，稽查员特别提到肺结核的问题。^[37]1898年工部局兽医报告曾表明，人们所患的结核病有50%是被牛只传染的。虽然不知道上海及周边地区有多少牛只被感染，不过，根据当时英国25%—30%的乳牛结核病感染率，联系上海适宜结核病传播的气候和环境，兽医官由此推测本地牛只也一定有感染结核病。

此外，兽医官认为1897年爆发的多次牛瘟并完全是因为恶劣的自然环境。^[38]换句话说，在工部局看来，牛瘟的产生更多要归因于“人为因素”。^[39]