1）建设“新市镇”与镇村的战略地位

石家庄都市区城乡统筹规划（2010—2030）确定了“三新战略”，即新城区—新市镇—新社区，打破石家庄都市区现有的村镇体系扁平的格局。新市镇是指依托现状基础和发展条件较好的城镇，通过示范产业园区和新型居住社区的建设，形成带动乡村地域经济发展、为村民提供城镇型服务的新型城镇节点。区别于传统意义上以公共服务提供为主的中心镇的发展思路和传统征地方式建设城市的发展路径，新市镇通过强化产业功能，整合一定范围内乡村工业的发展，有效引导城镇化和工业化的集中发展；通过一定程度上保留农村集体所有制的形式，引导农村集体参与城镇化的进程，从而探索城镇化发展的新路径。

当前，石家庄都市区四县市农村非农化就业率达到了74.1%，但由于镇村体系扁平、乡村工业散布等因素制约，使得城镇化进程缓慢。2008年都市区四县市城镇化水平仅为25.5%，远滞后于工业化的发展。村庄中有大量人口已经实现了就业的非农化，但却难以享受到城镇福利。因此，未来相当长一段时期内，培育乡村增长极，推进城镇化发展是都市区统筹城乡发展的一项重要任务。

随着石家庄都市区化发展态势的初步显现，中心城区对外围乡镇的发展带动作用逐步释放。整体上，支持外围乡镇快速发展的城市与乡村两大动力条件基本具备。实现城乡两大动力整合的关键在于中心城市带动作用的有效承接和外围乡镇内生动力的集聚引导，其空间载体成为整合双重动力的关键要素。因此，与中心城区有着良好交通联系、产业基础较好、人口规模相对较大的外围新市镇，将成为统筹城市和乡村双重发展动力，推动新型城镇化进程的核心空间载体。

“新市镇”战略的实施，一方面通过城市资源支持和示范产业园区的建设，引导乡村工业集中，并将其纳入城市产业体系，为乡村工业发展提供更多支持，培育乡村地域增长极，实现“城乡发展机会均等化”；另一方面通过新型住区和农业示范区建设，完善城镇型公共服务设施配置，引导人口集聚，加快农业产业化经营，推进乡村地域的城镇化进程（中国城市规划设计研究院，2010）。

石家庄镇村差别小，呈现大村小镇的态势（图4-44，图4-45）。由于镇区自身发展缓慢，很难吸引农村人口向镇区转移，造成大量农民以兼业的方式进行非农化，已经非农化的农民无法真正享受城镇化的成果。从2010版石家庄都市区城乡统筹规划可以看出，规划者已经明确意识到了城镇化滞后于非农化带来的严重后果，包括土地资源的浪费、空心村的蔓延、城镇的衰落等问题，从规划编制的角度，设置新市镇，促使非农化的农民向新市镇集聚的思路理论上是可行的，但建造一个个新市镇将花费大量的人力、物力和财力。从制度层面着手，搞活农村经济，释放农村土地潜能，让农民获得土地的收益，只有这样，才能确保新市镇战略思想的有效实施。

图4-44　石家庄某村的村落现状

资料来源：调研现场拍摄

图4-45　石家庄某镇的现状

资料来源：调研现场拍摄

2）城乡规划导向下镇村体系调整

在《城乡规划法》颁布之前，一直施行的是《城市规划法》，在《城乡规划法》指导下，关注城市及镇的居民点为主的城镇体系规划将失去原有的作用。伴随着各地县域行政体制的改革，如有些地方出现了镇级市，行政的放权为镇一级的发展赋予了更多的能动性，在城乡规划指导下镇村体系的规划也得到了相应的调整。由于目前全国各地还处于实践阶段，尚在沿用2006年的《县域村镇体系规划编制暂行办法》，正式的、在《城乡规划法》指导下的村镇体系规划尚未出台，但可以预见，《城乡规划法》对未来的城乡体系规划编制将带来革命性的变革。

表4-28是按照城镇体系规划编制的石家庄市域城镇，可以看出城镇规模体系在1万人以下的占了绝大多数（石家庄市城乡规划局，2010）。说明石家庄城镇规模较小，难以发挥带动乡村发展的能动性，乡村自身的要素也难以向小城镇聚集。

表4-28　2009年石家庄市域城镇一览表

资料来源：石家庄市城乡规划局，2010

对石家庄市域乡镇规模等级进行整理（表4-29），可以发现，人口在3万人以下的乡镇数目共100个，占总乡镇数目的84.03%，最小值在0.1万左右。而人口大于5万的有10个乡镇，占总数的8.3%，人口在3万—5万之间的有9个乡镇，占总数的7.5%。最小的乡镇为0.1万，最大的乡镇能达到人口10万的规模，而平均值在0.5万—1万之间。

表4-29　2009年石家庄市域乡镇规模等级

资料来源：石家庄市城乡规划局，2010

3）“撤村并点”政策对空间集聚的影响

近年来，中国一些大城市周边地区开展了轰轰烈烈的“撤村并点”运动，在谷歌中输入“撤村并点”，查到约971 000条结果，提到的语汇有“撤村并点，请缓一缓”、“撤村圈地”、“集中居民点”等，输入“迁村并点”，查到约91 100 000个结果，突出的语汇有“从农民意愿看迁村并点的利益博弈”、“迁村并点安置补偿”等，输入“撤村建居”则有约572 000条结果，突出的语汇有“××政府帮助撤村并居农民再就业”、“撤村建居农转居多层公寓”、“撤村并居过程中农转非”等等。有的地方还专门成立了“推行农转居多层公寓建设领导小组办公室”，建立《农转居多层公寓建设管理实施办法》，在条文中对实施范围和对象、住房标准、实施要求、建设审批与管理、产权管理有明确要求（杭州西湖区档案馆，2009）。通过网络搜索可以发现（表4-30），提出“迁村并点”语汇的时间跨度大致在2002年至2011年，但实际上，从1990年以后，上海已经出现了类似的情况，当时提出的是上海“三集中”战略。这可能与上海在20世纪90年代后期达到工业化中期向后期转变这个阶段有关，而时隔10年后，随着我国经济的快速发展，我国东部大城市地区都面临着工业化中期向后期转变这个阶段，面对的是与20世纪90年代的上海类似但不相同的情况，因此，“迁村并点”这个语汇在近十年凸显，特别是在2009年、2010年、2011年成为了社会热点。表4-30也可以反映出我国近年来一些大城市迁村并点的实际情况。

表4-30　近年来中国一些大城市的迁村并点情况

(www.daowen.com)

资料来源：作者根据互联网新闻报道总结整理

据2009年数据显示，中国有68万个行政村，187万个自然村，占了大量的乡村空间。20世纪90年代以来，上海市政府提出“三集中”（指居住向城镇和中心村集中，耕地向规模经营集中，工业向工业园区集中）的郊区化战略后，撤村并点开始向全国迅速推展。石家庄鹿泉市的迁村并点示意图见图4-46。关于撤村并点的理论研究近年来主要有以下几种观点：一是对撤村并点的核心任务、意义、策略进行了概括，即将农区中现有规模小、用地大、基础设施落后的自然村居民迁入择点而建的中心村或集镇，并将居住宅地还耕，其意义在于合理配置土地资源，有效改善乡村社区生活条件和生产环境（王建国等，2003），以上海市为例归纳了社区居民点迁并和整理的操作模式和策略，即宅基地征用、宅基地置换、渐进归并和整治改造四种模式及拆除、归并和内部整理三种策略。二是考虑了撤村并点的地域差异，按照近郊区、远郊区划分了不同的策略。其中，近郊地区宜采用宅基地征用的方式把土地性质从集体转为国家所有，或通过宅基地置换的方式整体搬迁到城镇或者中心村；远郊地区通过鼓励农户等行为主体参与集体建房，逐渐消减分散零乱的小村居民点（张正芬等，2009）。三是针对大量的研究集中在怎么迁、怎么并上，对迁并带来的社会问题考虑较少，有学者通过对农户和政府等行为主体利益博弈的考虑，冷静地思考了迁并的实质，并提出迁村并点要尊重自然规律，强调其特定的适用性（王建国等，2003）。

图4-46　2009—2010年鹿泉市新民居建设情况

资料来源：石家庄市城乡规划局，2009，2010

石家庄新民居试点村集中在三区两带，即中心城区、山前区、铜冶区和城郊带、石闫带（表4-31）。

表4-31　2009年石家庄市级新民居示范村名单

续表

资料来源：石家庄市城乡规划局，2009，2010

4）非均衡发展模式下的重点城镇建设

从2009年石家庄都市区现状城镇规模可以看出，人口在1万人以下的城镇有27个，占总数的61%，乡镇呈现传统农业地区的均质化布局特征。从乡镇职能发展看，受城区发展带动，城区周边乡镇逐步向工业型、工贸型发展，呈现出工贸型城镇环城区分布的特征，农业型城镇主要分布在都市区外围地区。

为了打破这种均衡，中国城市规划设计研究院在2010年对石家庄城乡统筹规划确定了8个新市镇（图4-47，表4-32，表4-33）。包括依托现状基础较好的中心镇发展而来的铜冶新市镇、李村-宜安新市镇、冶河新市镇，依托现状产业基础，通过引导人口集聚形成的南牛新市镇、北早现新市镇、南高新市镇，以及为带动农村地区发展，结合区位条件重点打造形成的增村新市镇和梅花新市镇。

新市镇在城镇体系中具有联动城乡、传递中转的重要作用，是都市区统筹城乡发展的重要环节，应在城市资源支持和乡村资源支撑下，通过示范产业园区和新型住区建设，集聚周边二、三产业，吸纳乡村人口，集中发展加工制造、农副产品加工和旅游等产业。

图4-47　石家庄都市区城乡统筹规划新市镇分布

资料来源：中国城市规划设计研究院.石家庄城乡统筹规划（2010—2030）［R］，2010.

加快新市镇建设，引导乡村工业集中、农村人口集聚，逐步建成服务广大农村地区发展、推动新型城镇化进程、促进城乡各类资源有效统筹的重要平台，至2030年新市镇人口将达到5万人以上（中国城市规划设计研究院，2010）。

表4-32　2009年石家庄都市区现状城镇规模一览表

资料来源：石家庄市城乡规划局，2010

表4-33　石家庄都市区城乡聚落体系规划一览表

资料来源：石家庄市城乡规划局，2010