1）背景与总体策略

改革开放以来，成都市城乡居民收入差距不断扩大，由1980年的1.77∶1扩大到2003年的2.66∶1（图3-13），据成都有关部门估计，真实的城乡收入差距可能还更大。传统路径城镇化成本日趋高昂，政府难以承担，农民担负不起。传统城镇化发展重要载体的第一圈层，2003年成本达到23万元／人，2008年达到53.32万元／人。成都市城镇化进程缓慢，2000年左右每年只有不足10万农民变成市民（图3-14）。

图3-13　成都市城乡居民收入比

资料来源：成都市统计局.成都市统计年鉴［M］.北京：中国统计出版社，1981—2009.

图3-14　成都市市区人口增量与增速对比

资料来源：成都市统计局.成都市统计年鉴［M］.北京：中国统计出版社，1991—2009.

2003年，成都率先在全国推行城乡统筹，特别是在获批全国统筹城乡综合配套改革实验区之后，在加快城乡统筹和实验区建设方面取得很多突破。2010年正式公布的《成都市统筹城乡综合配套改革试验总体方案》，进一步明确了成都市在城乡统筹方面的任务与挑战。其城乡统筹的重点在于构建城乡统筹的机制和体制，具体落脚点在产业和土地方面，并提出了实现城乡基本公共服务均等化的目标，探索农民向城镇转移的办法和途径。

成都城乡统筹共分为两个阶段，第一阶段始于2003年，从城镇化成本考虑，为加快城区发展，进行小规模、自下而上的城乡统筹探索。第二阶段始于2007年，针对零散的挂钩项目区可能引发的整体空间秩序问题，提出“全域成都”战略（图3-15），以“一区两带六走廊”结构为引导，明确了空间培育的重点。

图3-15　全域成都规划提出的空间结构

资料来源：成都市规划设计研究院.“全域成都”规划［Z］，2005.
唐鹏.“全域成都”规划探讨［J］.规划师，2009，8（25）：31-34.

2）成都城乡统筹的基本路径

成都城乡统筹的原则是“确权是基础、流转是核心、配套是保障”，通过政府引导，建立城乡统一的市场经济体制，激活农村生产要素资源，促进土地、资本、劳动力等生产要素价值的最大化，为工业化和城镇化提供发展空间。“确权”“流转”和“配套”推进新型工业化、新型城镇化和农业现代化，是成都市城乡统筹的基本路径。

成都城乡统筹的脉络是以“城乡一体化”为总揽，推进“六位一体”科学发展，“六位一体”包括城乡规划、产业发展、基础设施、公共服务、市场体制、社会管理，以城乡规划一体化为先导，确立“全域成都”的发展格局。以“三个集中”为核心（图3-16），联动推进新型工业化、新型城镇化和农业现代化，“三个集中”包括工业向集中区域集中、农业土地向特色规模经营集中、人口向城镇化集中。加快农村公共服务体系建设，促进城乡公共服务均衡发展，以制度创新为抓手，构建城乡一体的管理体制，加强基层民主政治建设，探索建立新型基层治理结构。

图3-16　成都市城乡统筹的基本路径

资料来源：根据《成都市统筹城市发展综合配套改革调研报告（2010）》整理归纳。

（1）构建新型城乡形态

为构建新型城乡形态，成都将依托中心城区和近郊区（县）“一区”范围内城市发展良好的基础，统筹实施龙门山和龙泉山脉“两带”区域的整体开发，统筹规划、集约发展“六走廊”区域，建立产业和城镇集聚发展的走廊（四川在线，2009）。

以2000个农村新型社区为重点，建设完善农村自来水、污水、垃圾收运处理等生活服务设施等，促进城乡公共服务硬件设施均衡配置（四川在线，2009）。

成都还将构建覆盖城乡的交通物流服务体系，其中，以“三轨九路”为重点，形成抗灾能力强、应急交通网络完善、综合服务水平高的市域路网体系。在实现全市客运“村村通”的基础上，完成乡镇村客运站建设。推进农村客运公交化，实现“镇镇通公交”、“村村通公交”（四川在线，2009）。

（2）实现城乡基本公共服务均等化

成都将建立确保城乡教育事业发展的公共财政投入保障机制，进一步加强资源配置制度建设。探索教师县管校用机制，促进教师区域内合理流动。加快普及高中阶段教育和农村中等职业教育，并逐步实施免费。探索对义务教育阶段后和高中毕业后未升学的农民子女实行延长一年的职业教育等。

加快建立覆盖城乡的公共卫生服务和基本医疗服务制度。推行公共文化场馆免费开放制度、经营性文化场馆优惠服务制度、文化义工服务制度等。探索传媒、文化旅游、演艺娱乐、数字娱乐和特色文化产业发展新机制。加快成都国家体育产业基地建设。

（3）农民向城镇和新型社区集中

按照“宜聚则聚、宜散则散”的原则，在县城和县域中心镇参照城市社区标准建造新型农民集中居住社区，同时，在有条件的农村地区参照城镇社区标准建造农村新型社区，引导和促进农民生产生活和居住方式转变。目前，成都市的城镇化率已达63.5%。(www.daowen.com)

3）机制保障

（1）建立三次产业互动的发展机制

为建立三次产业互动发展机制，成都将以21个工业集中发展区为主要载体，促进工业集约集群发展。拓展成都国家级高新技术产业开发区、国家级经济技术开发区发展空间，建设成都统筹城乡发展内陆开放型经济示范区。加快海关特殊监管区域整合，研究设立成都综合保税区和双流空港空运保税物流中心、成都国际集装箱保税物流中心。对不适宜大规模发展工业的县城和乡镇，鼓励到集中发展区兴办飞地工业和联办工业，积极探索利益共享的财税分成机制（四川在线，2009）。

成都将联动推进服务业发展与农民向城镇转移和集中居住，形成城乡一体的服务业发展格局。通过推广和提升“五朵金花”等模式，发展绿色休闲产业等现代服务业。充分尊重农民意愿，协调推进农民向二、三产业转移，推进土地集中规模经营（四川在线，2009）。

（2）创新统筹城乡的管理体制

成都将改革城乡规划分离的管理制度，着眼于成都经济区、成渝经济区发展，编制和完善城乡一体的规划体系。探索建立土地利用总规划和城乡总规划实施动态评价机制，以适应城乡发展需要。调整市域范围内行政区划，推进撤县（市）设区工作，深化市、县两级政府机构改革，继续完善职能有机统一的大部门制（中国新闻网，2009）。

开展村级综合改革试验，分离村级事务管理职能与村级集体资产经营管理职能。建设村级综合服务中心，探索面向社会聘任村级社会服务专职工作者的办法，完善城乡统筹发展的基层便民服务机制。探索乡（镇、街道）长（主任）公推直选制度，建立和完善质询、罢免、目标考核等约束和激励制度等（中国新闻网，2009）。

（3）探索耕地保护和土地节约集约利用的新机制

成都将实行耕地分级保护，探索耕地按等级补充的占补平衡机制，以及独立选址等重大项目在省内跨区域实现耕地占补平衡办法。规范土地承包经营权流转，健全市、县、乡三级土地承包经营权流转市场。

开展征地制度改革试验，界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。按照同地同价原则，对被征集体经济组织和农民给予足额合理补偿。改革征地补偿安置办法，建立多种补偿安置渠道，解决好被征地农民就业、住房和社会保障问题。

开展农村集体建设用地使用权流转试验，在明确农村集体土地所有权和集体建设用地使用权、宅基地使用权的基础上，探索建立城乡统一的土地市场。在符合规划的前提下，允许依法取得的集体经营性建设用地使用权通过出让、转让、出租、作价入股、联营、抵押等形式进行流转。探索农村房屋产权流转的办法和途径。稳妥推进城镇建设用地增加与农村建设用地减少“挂钩”试验。开展农用地转用、土地征收审批和实施分离试验等（四川在线，2009）。

其中，土地流转的重心在集体用地流转方面，有三种流转方式（图3-17）：一是农村建设用地通过国家征用方式用于城市建设，一般位于城市近郊区或土地区位好的地区；二是农村建设用地通过土地整理的方式用于村镇生活点建设和村镇经营，村镇经营是指将流转后结余下来的指标用于出售或者自用；三是农业用地通过土地流转集中用地用于农业产业化，一般土地区位不佳，缺乏发展动力的地区常应用该模式。

图3-17　成都市集体用地集中后的三种流转方式

资料来源：①周其仁.还权赋能：英美长期发展的可靠基础［M］.北京：北京大学出版社，2010.
②根据《成都市统筹城市发展综合配套改革调研报告（2010）》整理归纳。

4）示范小城镇——郫县长林村

①基本情况

郫县长林村位于郫县唐元镇城镇北面（图3-18），该村现有农用地113.8万m2，建设用地36.4万m2，未利用地2.7万m2。农用地中耕地79.7万m2，园地26万m2，其他农用地8.1万m2。建设用地中农村居民点用地23.9万m2，独立工矿用地4万m2，交通用地5.8万m2，水利设施用地2.6万m2。未利用地中河流水面1.6万m2，荒草地1.1万m2（王伦强等，2008）。

②操作模式

在符合土地利用总体规划的前提下，编制增减挂钩专项规划。将项目拆旧区利用不合理、不充分、闲置的农村道路、农田水利设施等农用地，破旧、分散的农村院落，废弃的独立工矿等建设用地整理为耕地，并将等量归还建新区的周转指标，从而实现城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩。项目建新区取得的土地收益主要用于拆旧区的土地整理和社会主义新农村建设（王伦强等，2008）。

全村统一规划三个集中安居点，规划面积11.4万m2，总建筑面积62 283m2，平均容积率0.55。集中安置建房408户，统建成本405元／m2，其中300元／m2由农户从其拆旧补贴中抵扣，不足部分由农户自筹，超出300元／m2部分由政府补贴。长林村土地整治的内容包含农村道路、沟渠、院落、废弃工矿、荒草地等（王伦强等，2008）。

③实施效果

人均建设用地减少为79.4m2，约25m2建设用地申请为挂钩周转指标。其中建新居使用7.5万m2，增加17.5万m2耕地，为城镇建新区的犀浦镇、友爱镇提供了17.5万m2建设用地指标，占原建设用地面积的48%。

④成本预算

农村拆旧区花费5 500万元，合每亩拆旧成本10万元；以提供建设用地算，合每亩20万元。城镇建新花费8 000万元，合每亩40万元。挂钩建新区的17.5万m2，每亩420万拍卖，获得11亿元，缴纳税费约5.6亿元，项目结余4亿元，由县政府调配用于城镇建设和工业建设投资。整理后的农用地更加适合规模化经营，由集体统一流转。年租金1 000斤大米／亩，约合1 300元／年。

图3-18　成都市郫县长林村区位图

资料来源：《成都市统筹城市历史综合配套改革调研报告2010》整理归纳.