1）城乡统筹的内涵

城乡统筹的核心内涵是通过城乡要素双向流动使双方都受益。城乡统筹也可以理解为新型城镇化，之所以称之为“新”，是因其对城镇化的概念、城镇化内涵的理解乃至对城镇化分析的思路和框架都与传统城镇化思路迥然有别。新型城镇化将城市农村、经济环境、设施服务综合考虑，拓宽了城镇化的模式与路径，提供了更加丰富的选择，以便适应不同类型地区的实际情况，也缩小了日益扩大的城乡差别。目前，城乡差别主要表现在以下几个方面（表2-7）：

表2-7　现阶段城乡主要差别示意图

为了缩小日益扩大的城乡差别，中央政府近年来提出“城乡统筹”，城乡统筹的内涵主要包括以下几个方面：

（1）强调城乡融合与互促。有关研究表明，对收入差距分解的结果显示，地区间和人口收入差距与我国巨大的城乡收入差距有关（Ravi Kanbur，1999；Athar Hussain，1994）。统筹城乡就是要打破计划经济时期城乡割裂带来的种种壁垒，通过制度变迁和改革促进城乡融合的进程。其内涵主要有以下几个方面：一是统筹城乡发展不是单纯的城市反哺农村，工业反哺农业，而是通过新的发展路径，盘活农村存量资产，推进城镇化的进程；二是统筹城乡发展体现在城乡布局、产业选择、基础设施与公共服务均等等具体问题之上；三是统筹城乡发展是要创造发展机会的公平和发展收益的公平，其实现是一个逐渐推进的过程。通过城乡统筹改善计划经济背景下城乡关系的割裂与冲突、剥夺与被剥夺的城乡差距不断加大的困境，达到融合与互促、共创与共享的城乡一体化远景。

（2）采用人本主义方法探究城乡问题。统筹城乡发展由原先的关注“地”发展到现在的关注“人”，2010年中央一号文件进一步提出：“积极稳妥推进城镇化，提高城镇规划水平和发展质量，当前要把加强中小城市和小城镇发展作为重点。深化户籍制度改革，加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益。”具体体现在以下几个方面：一是强调社会公平，包括新落户城镇和农村居民享有与城镇居民同等待遇；二是强调关注弱势群体，该文件中有多次提到了关注民生，关注农村转移人口的居住和生活问题；三是强调微观机制的研究，文件提到统筹研究农业转移人口进城落户后城乡出现的新情况新问题。近年来连续出台的中央一号文件，确立了公正对待农民工、建立城乡劳动者平等就业制度、让进城农民融入城市的政策框架。

（3）强调辩证关系。统筹城乡关系需弄清三对关系：一是数量和质量的关系，新型城镇化是对传统城镇化道路的反思，更为关注城镇化的质量；二是效率和公平的关系，新型城镇化不仅要关注以往的人口城镇化过程，还要提倡人口、空间、产业的协同发展；三是兼顾与倾斜的关系，新型城镇化要将区域内的农村地区纳入通盘考虑，对城市发展提出了更高的要求。为了更好地说明我国自21世纪以来对破除城乡分割格局的决心，政府连续出台了多个政策，为打破城乡割裂的局面创造了良好的政策环境（表2-8）。

表2-8　21世纪以来我国采取的破除城乡分割格局的主要政策

通过回顾我国城镇化道路的发展脉络，可以看出我国历年来城市发展方针历经了几次大的调整，分别是控制大城市规模阶段、积极发展小城镇阶段、强调新农村建设阶段、强调大城市群阶段、强调中小城市和小城镇的城乡统筹阶段（表2-9）。

表2-9　中央关于城镇化道路的政策表述(www.daowen.com)

2）城市视角与城乡统筹视角的差别

（1）对城乡关系看法的比较。城乡统筹包括以下几个重点方面：一是统筹城乡发展阶段。我国城镇化属于快速发展阶段，要素在空间上的集聚仍将以大城市群、大都市圈、特大城市和大城市为主，一些大城市周边的地区由于受大城市的辐射带动逐渐有了新的发展机遇。城乡发展阶段因地域不同有明显的差别，需要在科学分析的基础上，明确各个地区的城乡发展阶段，做到因地制宜，避免以城乡统筹为幌子，将发展的重点由城市直接转向农村。城市仍将是我国城镇化的主战场，只有城市发展好了，才能带动周边地区小城镇的发展，才能在“兼顾型”城乡统筹发展思路下走好小城镇发展的道路。二是统筹城乡就业。统筹城乡就业就是要把解决农村剩余劳动力转移放在首要位置，尽可能为农村富余劳动力向非农产业和城镇转移创造更多机会，为稳定就业和农民工市民化创造更为有利的环境，解决目前农民富余劳动力在城市打工却不能真正融入城市的困境，要为稳定就业的农村剩余劳动力在城市安居乐业创造条件，逐步改变在城市就业却不能在城里安居的状况，改变城市、农村两头跑的状况，从而在一定层面上解决社会问题，诸如留守儿童、空心村整治等。三是统筹城乡公共服务设施均等化。农村地区公共服务设施的严重缺失大大影响了我国城乡公平性。城乡公共服务设施均等化需要以民生为重点，发挥城市在科学、文化、教育、卫生等方面的领先优势，支持农村各项社会事业的发展。公共服务设施的供给不应以城乡为界限，需要加大公共服务设施的供给力度，改变农村教育落后、科学文化水平低、疾病防治和医疗卫生条件差的局面，促使城乡要素双向流动。

（2）研究内容的比较。从表2-10中可以看出传统城市视角和城乡统筹视角对问题的关注是有着显著差别的，其基本思路的转变与我国城镇化背景条件的变化是分不开的。党的十七大报告中提出要实现经济发展方式的“三个转变”：一是促进经济增长由主要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变；二是促进经济增长由主要依靠第二产业带动向依靠第一、第二、第三产业协同带动转变；三是促进经济增长由主要依靠增加物质资源消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变。党的十七届五中全会提出要“更加注重以人为本，更加注重全面协调可持续发展，更加注重统筹兼顾，更加注重以人为本，更加注重全面协调可持续发展，更加注重统筹兼顾，更加注重保障和改善民生，促进社会公平正义”。充分体现了要在发展中从根本上改善发展质量的思路。

表2-10　传统城市视角和城乡统筹视角对城市发展的关注点对比

（3）研究思想的差别。城乡统筹的核心思路包括以下几个方面（图2-15，图2-16）：一是中心和外围。强调中心和外围的关系即是强调中心城市和周边地区的关系，统筹城乡发展不是要由城市偏向转为农村偏向，而是要在城市发展的基础上，兼顾农村的发展，通过城市对周边地区的人口、产业方面的辐射作用，带动周边地区的发展，周边地区通过承接中心城市的产业转移和人口流动，得到进一步发展的机会。因此，本书的小城镇发展模式的分析框架需放在中心、外围这两个层面的相互作用中分析。二是城乡关系。强调城乡关系即是工农带动关系，通过对工农差距的研究，反映出工农之间的相互作用力，工业反哺农业，达到城市、农村互惠互利的目标。具体包括城乡功能的高度混合、城市郊区化趋势、农村的都市功能化特征等。三是农村地区。农村地区要求巩固现代农业基础，促进农村经济发展，农民增收。实行对农业进行补贴后，我国的城乡、工农关系发生显著转折，标志着以工促农、以城带乡局面的形成。通过提高最大的低收入群体——农民的收入，加强农村建设。

图2-15　城市视角下的城镇化思路

图2-16　城乡统筹视角下的城市和农村联动发展