1.“拨改贷”的背景

在传统体制下，国营企业实行统收统支的财务管理制度，盈利上缴、亏损补贴、企业资金筹措与使用主要通过财政统收统支的单一渠道实现。企业的固定资产投资全部由财政拨款，国家对企业核定经常性的流动资金定额（1993年7月1日以前的财务制度称这部分流动资金为“定额流动资金”），定额内的流动资金也由财政拨付。只有少部分季节性、临时性的补充流动资金（1993年7月1日以前的财务制度称这部分流动资金为“非定额流动资金”）才由银行贷款来解决。也就是说，在传统体制下，国家财政既要为国营企业拨付固定资金和定额流动资金，又要从事审批企业决算报表、固定资金报废核销、收取利润等经营活动。国家对国营企业这种统收统支、统负盈亏的做法，实质上是对国营企业的经营活动后果承担无限责任。

国营企业改革前，生产经营所需要的资金全部由国家拨给。企业没有资金的成本意识，吃国家资金的“大锅饭”。为了改变企业“无偿”使用国有资金的状态，增强国营企业使用资金的成本意识，以此达到对企业资金需求加以控制的目的；同时，也为了减少国家财政支出、减少国家财政对国营企业的负担，将国家对国营企业的资金拨款改为企业向银行贷款。

2.推行两个“拨改贷”

1979年8月28日，国务院批转国家计委、国家建委、财政部《关于基本建设投资试行贷款办法的报告》及《基本建设贷款试行条例》，试行将基建拨款改为银行贷款，贷款业务由中国人民建设银行办理。这就是有名的“拨改贷”的开始。

1980年11月12日，国家经委、财政部、建设银行联合发出通知，决定从1981年起，将国家经委、财政部安排的部分挖潜、革新、改造资金由国家拨款改为试行银行贷款。同年11月18日，国务院又批转国家发展计划委员会等单位《关于实行基本建设拨款改贷款的报告》，决定从1981年起，凡是实行独立核算、有还款能力的企业，进行基本建设所需的投资，除尽量利用自有资金外，一律改为银行贷款。也就是说，今后国家建设的项目，国家不再出资。由建设者即以后的经营者自己向银行贷款，贷款的本金和利息都由经营者自己归还。

1983年下半年，国家开始实施第二个“拨改贷”。1983年6月25日，国务院批转中国人民银行《关于国营企业流动资金改由人民银行统一管理的报告》，决定从当年7月1日起，除按照原来的体制由财政拨付企业的定额流动资金仍然留作企业的“自有流动资金”外，需要增加的流动资金，由企业自筹，或者通过向银行贷款解决，国家财政不再向企业增拨流动资金。1984年12月14日，国家发展计划委员会、财政部、中国人民建设银行颁发《关于国家预算内基本建设投资全部由拨款改为贷款的暂行规定》，决定自1985年2月1日起，凡是由国家预算安排的基本建设投资，无论是企业还是事业单位，全部由基本建设拨款改为银行贷款。至此，所有国有单位的基本建设和更新改造投资全部改为银行贷款。在投融资体制上，中央进行了“拨改贷”改革，成立了国有资产管理局。

两个“拨改贷”以后，国营企业失去了从国家得到资金的可能性。但是在1988年以前，国家财政仍然承担着国营企业的部分还贷责任。

1983年4月29日，财政部颁发《关于对国营企业征收所得税的暂行规定》，规定从当年开始，对国营大中型企业按实现利润的55%征收所得税，但允许企业使用税前利润归还银行本息。1988年，国家实施税收制度改革，明确了“税利分流、税后还贷、税后承包”政策，规定企业债务由税前还贷改为税后还贷，原来由财政减税负担一部分还贷责任，改为全部由企业的盈利偿还。1997年以后，国家对于特殊行业的国营企业不再给予经济补偿。1997年的全国财政工作会议正式提出，财政要逐步减少在竞争性领域的活动，以确保公共财政和改革方向。与这个改革方向相适应，财政部门逐步取消了对竞争性领域国有企业的亏损补贴，财政对国营企业的补贴从1991年的510亿元下降到1995年的327亿元。1997年以后，除公共服务行业、军工行业及少量中央特困行业外，各级财政已经不再给予国营企业财政补贴。

实施“利改税”和“拨改贷”的目的，均在于推动国营企业逐步建立自负盈亏的经营体制。(www.daowen.com)

在监管体制上，1988年4月，为了加强对国有资产的管理，理顺国家与企业的财产关系，国务院直属的国有资产管理局成立，行使国有资产所有者的代表权、监督管理权、投资和收益权、处置权。

进入20世纪80年代后期，随着发行股票的企业增多，对股票交易的需求压力相应增大。经中国人民银行批准，上海（1986年）和深圳（1987年）先后建立了股票柜台交易市场。其后，两地先后于1990年和1991年成立了规范的证券交易所，主要在于缓解已经发行在外、且具有相当规模的股票交易需求的压力。据中国证监会的统计，从1987年至1990年年末，我国共向社会发行了可流通股47亿股，筹集资金47亿元。资本市场的建立不仅为国企改革提供了融资渠道，还为国企改革的深化奠定了基础。

3.宁夏计划管理体制改革

改变资金无偿使用状况。宁夏从1981年开始，在有还款能力的工业企业中将财政拨款改为银行贷款。1983年，在全区地方国营工业交通企业全面推行国家财政拨流动资金有偿占用办法。国营企业所需流动资金，改由人民银行统一管理，实行全额信贷制。每月按月初国拨账面余额计算缴纳流动资金占用费，按月息2.1‰由开户银行计收利息。除科研、学校、行政单位等没有还款能力的基本建设继续使用财政拨款投资外，其他由自治区安排的预算内基本建设投资都逐步由财政拨款改为银行贷款，并根据不同行业的情况实行差别税率。1990年，自治区计委成立了综合投资公司，负责管理自治区经营性“拨改贷”投资，按期收回本息、利润，以利周转使用，滚动发展。在项目建设中普遍推行招标投标办法，引进竞争机制，提高了建设效益。

同时，改进固定资产投资管理，下放固定资产投产项目审批权限，简化审批手续。经过1984年以后几次放权，银川可审批自筹资金建设、总投产在1500万元以下的生产性项目和800万元以下的非生产性项目；石嘴山市、银南和固原行署、自治区各厅局可审批1000万元以下生产性项目和500万元以下非生产性项目，其余市县和大中型企业可审批500万元以下生产性项目和300万元以下非生产性项目。对小型项目的项目建议书、初步设计等程序也进行了简化。

缩小生产和流通领域中计划范围。从1985年开始，宁夏缩小工业生产性计划范围，扩大企业自主权，纳入自治区工业产品由200种减少到50种，除国家管理的12种指令性产品（即原煤、水泥、轮胎3种产品中的统配部分；发电量、铝、合成氨、化肥、化学医药5种产品中的国家任务部分；凸版纸中地方自用课本纸部分，以及炼焦用洗精煤、卷烟、黄金）以外，其余产品实行指令性计划或市场调节。减少了计划商品和统配物资的品种和数量。自治区计划管理的商品由50种减少到13种；除保留国家管理分配的一部分钢材、木材、水泥、铝、煤炭、天然气、聚乙烯、聚丙烯等物资外，其他全部放开。

4.“拨改贷”的影响

企业固定资产投资和企业流动资金两个“拨改贷”的普遍推行，对国营企业的影响是致命的。因为在“八五”计划以前，国营企业的融资方式单一。企业要想扩大再生产，如果没有所有者的资本金投入，也无法通过直接融资来追加资本金，只有依赖银行贷款。在当时的体制环境下，实际上是让国营企业做无本生意，对以后的国有改革和发展留下了严重的隐患，出现了一批没有资本金的国营企业，国营企业变得负债累累，据统计，1980年时，国营企业的资产负债率仅为18.7%，至1993年上升为67.5%，而1996年全国清产核资时，企业资产负债率平均已达到71%，其中相当一部分企业在扣除资产损失和潜亏挂账后，负债率大于100%。^[1]国营企业陷入资金运转的困境，很多企业成为亏损企业，形成了大量的呆坏账，银行的金融资产质量不断恶化。