1978—1986年，既是国民经济恢复、整顿和发展的转折时期，同时也是经济体制改革的初步探索时期。1984年10月，党的十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，中共十二届三中全会标志着我国改革与发展重点的转移，在改革与发展的关系上，从以国民经济发展为重点转向了以经济体制改革为重点，使国营企业改革进入了一个全面展开的阶段。在社会主义有计划的商品经济的背景下，遵循企业所有权与经营权相分离的思路，从企业内部的领导体制、劳动人事制度、工资分配制度以及各项专业管理制度，到企业外部的企业管理体制、计划体制、财政体制、金融体制等宏观经济管理体制，以及价格体系、市场体系、法律体系等宏观经济体系，都开始了全面系统的改革。

1984年10月，党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》提出要建立自觉运用价值规律的计划体制，发展社会主义商品经济。改革主要是为了实行政企分开，所有权与经营权相分离，明确国企改革的目标是使企业真正成为相对独立的经济实体，成为自主经营、自负盈亏的社会主义商品生产者和经营者，具有自我改造和自我发展能力，成为具有一定权利和义务的法人，并在此基础上建立多种形式的经济责任制。改革的主要措施是实行厂长（经理）责任制，并在大多数国营企业实行承包经营责任制，对一些小型国营企业实行租赁经营，并在少数有条件的全民所有制大中型企业中开始了股份制改造和企业集团化的改革试点。

1986年12月5日，《关于深化企业改革增强企业活力的若干规定》（以下简称《规定》）拉开了城市经济体制改革的大幕。《规定》提出，全民所有制小型企业可积极试行租赁、承包经营，这对于扩大企业经营自主权，促进企业内部机制改革，具有重要意义。到1987年年底，全国国有大中型企业普遍实行了承包制，同年，党的十三大报告肯定了股份制是企业财产的一种组织形式，试点可以继续实行。到1988年年底，全国共有3800家股份制企业，其中800家由国营企业改制而来，60家发行了股票，其余3000家原是集体企业。(www.daowen.com)

1988年2月27日，国务院发布关于《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》的通知，更加明确了企业承包制在国营企业改革中的地位，规定了“包死基数，确保上交，超收多留，歉收自补”的承包原则。同时，全国人大颁布了《全民所有制工业企业法》，从而将扩权试点以来所取得的改革成果用法律形式规定下来。

虽然承包制在当时取得了一定的成功，但是承包制的问题也逐渐暴露出来。1991年9月，中央工作会议强调要转换企业经营机制。1992年后国务院不再鼓励企业搞承包。1992年7月，国务院颁布了《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，该条例根据两权分离的思路明确了企业经营权、企业自负盈亏责任、企业和政府的关系、企业和政府的法律责任等问题。实践证明，仅靠企业内部转换机制，难以达到改革的预期目标。