新中国成立后，国营企业建立并逐步发展。国营企业成为我国经济运行中的绝对主体，构成了中国国有经济的基础。在计划经济体制下，国营企业只是计划经济的基层经济组织，是国家指令性计划的执行单位，从生产到销售，从财务管理到投资管理，企业所有的行为都由国家统一调度。集中表现出的弊端是国营企业多头管理、无人负责，效率低下的国营企业既不是市场主体也不是利益主体，缺乏积极主动性。政府包办代替了市场行为，国营企业的市场竞争力越来越弱。高度集中的计划体制和国营企业管理模式没有形成富有生机和活力的企业经营机制，因此，改革国营企业管理模式，解放社会生产力，成为不可避免的历史课题。

1.以体制下放为标志的经济体制改革

早在中国共产党第八次全国代表大会前，不少经济管理部门的人员就开始研究南斯拉夫当时进行的“企业自治”改革模式。1957年年底至1958年春，拉开“大跃进”的序幕。根据毛泽东在1956年《论十大关系》中提出的方针拟议的经济管理体制改革也提上了议事日程。在1957年9月召开的党的八届三中全会上，原则通过了由中共中央经济工作五人小组组长陈云组织起草的《关于改进工业管理体制的规定（草案）》《关于改进商业管理体制的规定（草案）》《关于划分中央和地方财政管理权限的规定（草案）》。11月14日，三个文件得到全国人大常委会的批准，自1958年起施行。

按照文件精神，1958年，中国进行了计划经济体制建立以来的第一次改革。这次改革的重点，主要是各级行政机关之间权力和利益的划分，形成了以“体制下放”为中心的改革特点。这次改革的基本要求，是把相当大部分对工业企业的管理以及商业管理、财务管理的权力下放给地方行政机关，也适当扩大权力，以便“进一步发挥地方和企业的主动性和积极性，因地制宜完成国家计划”。这次改革的内容可以简单地归结为“七个下放”。

一是下放计划管理权。将原来由国家计划委员会统一平衡、逐级下达的计划管理制度，改变为“以地区综合平衡为基础的、专业部门和地区相结合的计划管理制度”，实行以地区为主，自下而上逐级编制和进行平衡，使地方经济能够自成体系。地方政府可以对本地区的工农业生产指标进行调整；可以对本地区的建设规模、建设项目、投资使用等进行统筹安排；可以对本地区的物资调剂使用；可以对重要产品的超产部分，按照一定分成比例自行支配使用。

二是下放国营企业管辖权。除极少数重要的、特殊的和试验性的企业外，其余中央各部委管理的国营企业都层层下放，归各级地方政府管理，有的还下放到街道和公社。到1958年年底，中央直属企业下放了87%，由1957年的9000多个减少到1000多个。

三是下放固定资产投资决定权。关于基本建设项目的审批权，对于地方兴建限额以上的大型建设项目，只需将简要计划任务书报国家计委批准即可，其他设计和预算文件一律由地方审批；限额以下的项目，完全由地方自行决定。1958年7月，中央对地方建设项目实行投资“包干”制度，即在中央向地方下拨资金和地方自筹资金的范围内，地方政府可以自行决定举办各种事业，包括建设限额以上的大型项目。

四是下放物资分配权。在分配方面，大大减少了由国家计委统一分配和由各部管理的物资品种和数量，增加了省（自治区、直辖市）人民委员会在物资分配方面的权限。统配、部管物资由1957年的530种减少到1959年的132种；保留下来的统配、部管物资，也由过去的中央“统配统购”改为“地区平衡，差额调拨”；中央只管各地区之间供需差额的平衡和调出调入。在供应方面，除铁路、军工、外汇、国家储备等少数部门外，不论中央企业还是地方企业所需的物资，都向所在的省（自治区、直辖市）申请，由地方分配和供应。

五是下放财政税收权。为了扩大地方下放的财权，将中央与地方间的财政收支体制从过去的“以收定支、一年一变”，改为“以收定支、分类分成、五年不变”的财政体制；把城市房地产税、文化娱乐税、印花税等7种税收划分为地方固定收入；对商品流通税、货物税、营业税、所得税等中央管理的大宗税收，实行中央与地方收入分成；减少税种，简化征税办法，并赋予地方政府广泛的减税、免税和加税的权力；国家和企业实行全额利润分成；对中央下放的企业，企业所上缴利润由地方和中央按2∶8的比例分成。

六是下放劳动人事管理权。企业招工计划经省（自治区、直辖市）确定之后即可执行，不再经过中央批准。在企业试行合同工和“亦工亦农”制度。

七是下放信贷权。改变原来高度集中的信贷制度，实行“存贷下放、差额管理”的办法。“需要多少就贷多少，什么时候需要就什么时候贷”。试行流动资金“全额信贷”制度，从1959年开始，国营企业的流动资金，一律改为由人民银行统一管理。过去由国家财政拨款的企业自有流动资金，也全部转为向人民银行贷款，统一计息。

这次改革虽然把向企业放权让利从公开纲领中删除了，但实际上在向地方政府放权让利的同时，也采取了一些向企业放权让利的措施。包括减少指令性计划指标，将指令性计划指标由过去的12个减少为主要产品产量、职工总数、工资总额和利润4个指标，并扩大了企业的计划管理职责；将原来分别不同行业按一定比例从利润中提取少量企业奖励金制度，改为一户一率的全额利润留成制度；除企业主管负责人（厂长、副厂长、经理、副经理等）和主要技术人员外，其他一切职工都由企业负责管理；在不增加职工总数的条件下，企业有权调整机构和人员；部分资金可以由企业调拨使用，企业有权增减和报废固定资产。

在兴办地方工业上，自治区提出“苦战三年，争取工业总产值赶上或超过农业总产值”的口号。1958年全区有县办工业1328个，其中新建厂矿1069个，扩建厂矿259个，计划工业总产值比1957年增长2.4倍，到1958年4月10日，全区已有435个新厂矿在积极筹建中。1958年5月，固原回族自治州掀起大办工业的高潮，新建厂矿408个，产值816154元。计划到7月3日，发展到1287个厂矿。

1958年6月23日，中共银川市委提出发展地方工业的方针是：发展地方工业应抓紧重工业的发展，同时发展轻工业，中小型结合，以小型为主，坚持贯彻勤俭建国、勤俭办企业、勤俭办合作社，让地方工业遍地开花，当年结果。23—26日，中共固原州委召开扩大会议，讨论全民办地方工业的有关问题。会议提出炼2000吨铁，全年完成工业总产值2376.5万元的计划。7月21—26日，中共宁夏工委召开扩大会议，一致同意西北协作区会议精神以及协作会议对宁夏地区提出的工业任务和要求，并对如何加快工业跃进步伐作了具体安排，提出了具体措施。会议提出全区工业跃进规划：到1962年，将建成冶金、机械、电力、煤炭、石油、建筑材料、纺织等140多项重要工业建设项目。在中共中央“全民办工业”的号召鼓舞下，全区的地方工业，特别是机械工业飞速发展，新建扩建的厂矿有45项6888个，其中，属于生产资料生产的工厂占65%以上。1958年8月，宁夏回族自治区筹委会工交处召开全区机械工业会议，根据社会主义建设总路线的精神，讨论制定了以自力更生为主、力争外援为辅、土洋结合的发展机械工业的方针，交流了机械工业制造的经验，安排了下半年机械工业生产的任务。

1958年9月15日，宁夏回族自治区筹委会决定，即日起在全区范围内调整商品价格。在工业品价格方面，全区平均降低7.88%，其中百货降低7.53%，纱布降低2.31%，白酒降低28.23%，纸烟降低4.6%，食品杂货降低9.38%。28日，宁夏回族自治区筹委会发出关于全面试行工商统一税的通知，决定从10月1日起试行工商统一税条例（草案）。宁夏各级各类学校大办工厂。至1958年12月，建成制酸厂、制碱厂、综合化工厂、人造棉厂、化肥厂、酒精厂、造纸厂、砖瓦厂、编织厂、缝纫厂、制鞋厂、木工厂、铁工厂等734个工厂。

1958年11月8—13日，中共宁夏工委在银川召开全区财贸工作会议，会议认为，必须根据全国财贸会议决议精神，实行“两放、三统、一包”（即下放人员、下放资产，统一政策、统一计划、统一流动资金管理，包财政任务）的办法。12月，宁夏在粮食企业实行固定利润留成，固定资产在本部门所属单位之间、部门与部门之间、中央与地方之间、自治区与市县之间实行无偿调拨。

这次在计划经济框架内实行的行政管理权力下放是和国民经济“大跃进”运动同时进行，一方面极大调动了各方面的积极性，另一方面产生了较为严重的副作用。权力下放形成了各自为政、自成体系的各地区、各部门、各单位争夺资源的大战。1958—1960年，每年施工的大中型项目都超过了“一五”时期的总和。三年固定资产投资总额达到1007.4亿元，比“一五”时期的总和还多71%；国营企业职工人数由2451万人增加到5969万人，城镇人口由9949万增加到1.3亿。^[7]国民经济的比例关系严重失衡，国家无法保持经济稳定，社会经济生活陷入重重困难。面对“大跃进”的严重经济混乱和经济困难，中央提出实行“调整、巩固、充实、提高”的方针。1961—1963年，国民经济进入调整时期，这次以体制下放为标志的经济体制改革，以国民经济调整时期的权力上收而宣告结束。

2.以企业下放为标志行政管理权力下放改革

1969—1972年，中央决定精简国家机构，下放企业管理权。

1969年2月16日—3月24日，全国计划座谈会在北京召开，会议提出，企业要以地方管理为主，中央直属企业可以分为地方、中央和双重管理三种形式，1969年5月1日，全国最大的企业鞍山钢铁公司下放辽宁省鞍山市管理，以此为开端，掀起了全国下放企业的高潮。

1970年3月5日，国务院拟定《关于国务院工业效能各部直属企业下放地方管理的通知（草案）》，要求国务院工交各部把绝大部分直属企业、事业单位下放地方管理；少数由中央和地方双重领导，以地方为主；极少数的大型或骨干企业由中央和地方双重领导，以中央为主。下放工作要在1970年内完成。同日，中共中央决定，大庆油田、长春汽车制造厂等2600多个中央企业事业单位下放地方。于是，一场以下放企业为中心的经济体制改革开始。(www.daowen.com)

大面积的企业下放，伴随着财权、物权、计划管理权和劳动工资权下放以及企业领导体制变更。

一是财政方面。普遍推行财政大包干。1971—1973年，实行的是“定收定支、收支包干”制度；1974—1975年，实行“收入按固定比例留成” 制度；1976年起改实行“收支挂钩、总额分成、一年一定”制度，同时实行基建投资大包干。从1971年起，按照中央规定的基本建设任务，由地方包干建设，投资、设备、材料均由地方统筹安排、调剂使用，结余归地方；少数地方独立承担有困难的项目，实行中央和地方双重领导。从1974年起，基建投资改按“四、三、三”比例分配，即投资额中的40%由中央主管部门掌握使用，30%由中央主管部商同地方共同安排，30%由地方自行掌握使用。

二是物权方面。实行物资分配大包干。一是下放物资管理权，国家计委统配和部管物资的种类由1966年的579种减少到217种；同时把下放企业的物资分配和供应也下放地方管理。二是对部分重要物资实行“地区平衡，差额调拨”制度。

三是计划管理权方面。提出在中央统一领导下，自下而上、上下结合，“块块”为主、“条”“块”结合，在地区和部门计划的基础上制定全国统一计划的目标，但由于扩大地方权力出现了问题，计划管理体制改革大半成为空话，最终不了了之。

四是劳动工资权方面。主要实行临时工、合同工、轮换工的“三工” 转正。在工资方面，冻结了实际上早已停止的正常晋级制度，废止了计件工资制度，1969年又把企业综合奖改为附加工资，固定发放，实际上取消了奖金制度。

五是企业领导体制方面。“文化大革命”开始后，各地开展了整“党内那些走资本主义道路的当权派”的斗争。1972年8月，中共中央、中央军委决定撤销各地、各单位的“支工、支农和支左”的军管会和军宣队等“三支两军”人员，企业通过整党，建立了党委会，无论在正式文件中，或者是在实际工作中，党委会对企业各项工作实行“一元化”领导，成为最高的准则和绝对要求。

经过大规模的企业下放，连同在此之前煤炭行业先行下放的22个矿务局，中央部属企业（不含军工企业）由1965年的10533家减少到1970年的142家。“下放就是革命，下放越多越革命”成为这场改革的基本指导思想。煤炭工业部原有的72个直属矿务局和纺织工业部仅存的24个纺织机械骨干企业全部下放；冶金工业部原有的70个直属大型联合企业除了两个独立矿山和攀枝花钢铁公司、长城钢厂外，全部下放或双重领导，以地方为主；机械工业系统的310个部属企业下放了277个，其中完全下放地方的233个。

1970年9月26日，国家第一机械工业部发文通知，该部在宁夏的13个企业（青山试验机厂、长城第二机床厂、大河机床厂、长城机床铸造厂、吴忠仪表厂、吴忠材料试验机厂、吴忠配件厂、西北轴承厂、吴忠微型试验仪器厂、银河仪表厂、长城第一机床厂、长城第三机床厂、长城机床锻造厂的筹建处）全部下放，由宁夏回族自治区领导和管理。1971年1月，石嘴山市境内的“五四厂”（宁夏钢铁厂），“九〇五厂”（宁夏有色金属冶炼厂），西北煤机一、二、三厂及石嘴山矿务局、石炭井矿务局等厂矿企业全部下放地方管理。1971年2月19日，经自治区革委会批准，长城第一、第三机床厂和长城锻造厂撤销，成立银川机床附件厂，自治区工业护厂处撤销，成立银川电线厂。

1971年3月6日，自治区革委会党的核心小组发出《关于中央、区属厂矿企事业单位和区级机关党的领导关系划归问题的通知》，决定将中央、自治区所属厂矿企事业单位和自治区直属机关党的领导关系，分别划归所在地的地、市（县）旗党委和自治区直属机关临时党委领导。9月10日，宁夏回族自治区革委会决定将自治区工业局的重工业和轻工业分工，分设自治区重工业局、自治区轻工业局。自治区重工业局下设办公室、政治处、财务处、技术处、基建处、劳资处、农机处、综合计划处、生产调度处、企管组。

在当时的政治环境下，这些下放企业行动带有较大的盲目性，造成了管理上的混乱状态。一些重点大型企业下放后，地方无法解决生产计划、原材料和设备供应等问题。中央企业下放过快、过深，又打乱了原来的协作关系，使经济效益进一步下降，结果造成了我国经济的又一次混乱，改革最后以失败告终。

1978年以前的国有企业改革，都只是在传统计划经济框架内实行的行政管理权力下放，因而也不可能达到预期的效果。只有从1978年党的十一届三中全会以后的国有企业改革，才真正开启了中国国有企业改革的崎岖历程。

【注释】

[1]1958年11月，成立宁夏回族自治区经济委员会，下设办公室、煤炭处、机电处、轻纺处、交通处、综合办公室等机构。1962年8月5日，自治区党委决定撤销宁夏回族自治区经济委员会。1964年4月22日，经国务院批准，9月正式恢复宁夏回族自治区经济委员会，下设办公室、组织处、宣传处、干部处、工交政治部。

[2]2001年，企业改制更名为青铜峡铝业集团有限公司。2008年12月26日，由中电投宁夏能源公司和宁夏回族自治区国资委监管的青铜峡铝业集团有限公司战略重组设立中电投宁夏青铜峡能源铝业集团有限公司，是中国电力投资集团公司旗下的二级控股子公司。

[3]张卓元、郑海航主编：《中国国有企业改革30年回顾与展望》，北京：人民出版社，2008年，第22页。

[4]张卓元、郑海航主编：《中国国有企业改革30年回顾与展望》，北京：人民出版社，2008年，第22页。

[5]张卓元、郑海航主编：《中国国有企业改革30年回顾与展望》，北京：人民出版社，2008年，第23页。

[6]张卓元、郑海航主编：《中国国有企业改革30年回顾与展望》，北京：人民出版社，2008年，第24页。

[7]章迪诚：《中国国有企业改革编年史（1978—2015）》，北京：中国工人出版社，2006年，第7页。