克林顿政府一手推动《北美自由贸易协定》和乌拉圭回合的协定顺利通过国会审议，并将中国领进全球贸易体系，使美国贸易政策的格局发生了翻天覆地的变化，而且加速了全球化的进程。不过，虽然克林顿总统一再强调经济变革不可避免，但他也承认公众对贸易有所忌惮，所以他的立场显得不够坚定。与此形成鲜明对比的是，他的共和党继任者小布什（George W.Bush）谈及自由贸易时口气比克林顿坚定得多。尽管在小布什执政期间，美国经济明显疲软，但他没有理会很多美国人对自由贸易的疑虑。小布什政府成功地使国会通过8份双边贸易协定，但在实现这些目标的同时也激化了民主党的反对情绪。

小布什在2000年竞选期间口气坚定地盛赞了自由贸易带来的经济、政治和道德裨益。112他承诺要保住政府的贸易谈判权，完成政府提请国会审议的《美洲自由贸易区协定》（FTAA），并启动新的多边和双边贸易谈判。然而，与大多数总统候选人面对的形势一样，选举政治对小布什至关重要。钢铁产业仍未从1997年至1998年进口激增带来的打击中完全复苏，而俄亥俄州、宾夕法尼亚州和西弗吉尼亚州又是选举中的关键州。小布什的竞选伙伴理查德·切尼（Richard Cheney）在西弗吉尼亚州的一家钢厂举行竞选活动时承诺要救助钢铁产业。切尼对工人说道：“如果贸易伙伴违反了我国贸易法，那么我们会迅速有效地做出回应。我们不应该考虑其他应对方式而让政治战胜原则。”113这一承诺非常稀松平常，因为自从林登·约翰逊执政以来，历届美国政府都对钢铁产业提供了贸易保护。唯一的例外是克林顿政府。

大选结束后，新一届政府就要兑现竞选时对钢铁产业做出的承诺。美国钢铁工人联合会和美国国会钢铁议员团表示，只有政府采取行动抵制钢铁进口后，他们才支持赋予政府新的贸易谈判权。2001年6月，小布什政府为了避免钢铁产业申请反倾销调查而另辟蹊径，代表钢铁产业启动了201条款中的“例外条款”。这是有史以来美国政府第一次启动该条款。当然，美国国际贸易委员会仍须裁定进口是钢铁生产商“受到严重伤害的重要原因”。虽然在1997年至1998年亚洲金融危机肆虐期间，美国的钢铁进口量大幅增加，但随后就在1999年至2000年间大幅回落。这引发了人们的质疑：已经到了2002年，是否还可以对三四年前激增的进口征收“例外条款”税。世界贸易组织的保障协议要求在进口绝对值增加的情况下才能提高税率，而在1999年之后，钢铁进口的绝对量并没有增长。不过，国际贸易委员会认定某些品类（而不是所有品类）的钢铁进口增长导致钢铁产业受到了伤害。

2002年3月，政府内部进行辩论后，总统接受了国际贸易委员会的建议，对特定进口钢种征收高达30％的关税。114在这一特殊案件中，政府提供的保护措施存在很多漏洞。此项决定涵盖的钢铁进口中有37％左右免交保障税（safeguard duties），其中包括与美国签订了自由贸易协定的国家对美国的钢铁出口和发展中小国对美国的钢铁出口。此外，政府还规定了征收保障税的期限为三年零一天。世界贸易组织的规则规定，任何打算实施三年以上的保障措施都要进行中期审查，这意味着这项措施推出一年半以后，美国政府就可以重新审视这个问题并调整或取消关税。115

与此同时，欧盟和其他很多国家迅速通过世界贸易组织的争端解决机制质疑美国在钢铁产业上采取的行动。2003年，世界贸易组织的专家小组发现国际贸易委员会的裁决不符合保障协定的要求，上诉机构重新审议了这项裁决。116随后美国政府面临三个选择：取消钢铁的进口税，继续征收高关税并接受上诉国家对美国出口的报复行为，下调其他货物关税作为补偿。做出选择的时机与进行强制性中期审查的时间恰好重合。小布什政府在这个时间点宣布，保障税已经实现预期目标，因此可以被取消。政府对钢铁产业的救助措施遭到美国和全世界媒体报道的批评，而且这项措施生效的时间贯穿了2002年中期选举，已经充分完成其政治使命，此外，当时恰好国内钢价回暖，大幅提高了钢铁产业的利润率，所以美国政府做出取消钢铁税的决定时没有遇到太多阻力。

小布什政府的主要工作重心是从国会获得谈判权，开展新的贸易协定谈判。后来在小布什政府出任首位贸易代表的罗伯特·佐利克（Robert Zoellick）早在大选之前就简单描绘了众所周知的“竞争式自由化”（competitive liberalization）政策的大致框架。117过去，美国的关注点是通过《关贸总协定》实现多边贸易自由化，偶尔在时机来临时签订双边和区域贸易协定（如《北美自由贸易协定》）。小布什政府打算更加积极地推动双边和区域贸易谈判，以这种方式对那些因为不愿降低本国贸易壁垒而拖延多边谈判的国家施加压力。佐利克就职后立刻开始干劲十足地依照这一议程请求国会授予政府“贸易促进权”（Trade Promotion Authority，TPA），这成了“快速通道”谈判授权的新名字。“如果政府缺少这一授权，那么在其他国家已经大力推动贸易协定的背景下，美国会停滞不前，”佐利克表示，“故步自封或者陷入党派分歧的泥潭造成的代价是我们承担不起的。其他国家会从美国手中夺走贸易领导者的职责。”118尽管国会在共和党的掌控之下，但它仍然不愿推进如此宏大的贸易议程。在2001年春季和夏季，由于“贸易促进权”未能在国会得到足够支持，所以众议院议长、伊利诺伊州共和党人丹尼斯·哈斯特尔特（Dennis Hastert）被迫三次推迟对它的投票表决。公众对贸易问题仍然极其敏感：距离“西雅图之战”和与中国建立永久性正常贸易关系引发的争议过去还不到两年时间，而且美国经济正处于温和衰退之中。

佐利克希望利用原定于11月在卡塔尔多哈举行的世界贸易组织部长级会议启动新一轮多边贸易谈判，并说服国会通过授予政府“贸易促进权”的提案。当然，之前1999年在西雅图举行的世界贸易组织部长级会议是一场灾难，没什么人认为多哈部长级会议会取得成效，当时的迹象显示此次会议仍然会争论不休。但2001年9月11日美国遭受的恐怖袭击暂时改变了国际风云。各国团结在美国周围以示支持，而且世界贸易组织成员国同意开启新一轮贸易谈判。119但即便如此，很多发展中国家还是不愿意参与其中。它们越来越觉得自己在乌拉圭回合中承担的义务过多，特别是在知识产权方面，而乌拉圭回合对他们承诺的农业和服装产业市场准入，要么从未付诸实施，要么因中国主导这些领域而难以兑现。发展中国家坚持认为，如果要开始新一轮谈判，就必须调整乌拉圭回合的谈判结果。因此，在多哈举行的谈判被命名为“多哈发展议程”，并承诺会重点关注发展中国家的经济利益。

有望达成新一轮多边贸易谈判的前景有利于布什政府赢得国会对“贸易促进权”的支持。120对于历届分治政府来说，总统需要建立两党联盟才能推进自己的贸易议程：罗纳德·里根和老布什与民主党执掌下的国会就曾通力协作达成目标；比尔·克林顿难以获得足够的党内支持，只有拿到共和党的支持票才能通过贸易协定。但小布什在国会中拥有共和党多数席位，只要共和党团结一致，不需要民主党的选票也能通过贸易协定。因此，国会对贸易问题的投票结果党派色彩极浓。共和党深信民主党人不会与他们合作，所以基本没有投入时间和精力促使两党共同支持新的贸易倡议。相反，政府和共和党领袖把工作重点放在如何利用其多数党优势上，以使不包含劳工和环境条款的贸易协定通过国会审议。在他们看来，尽管劳工和环境条款可能会赢得部分民主党人的支持，但它们带来繁重的监管工作可能会限制贸易，从而拖累整个贸易协定。

2001年12月，众议院以充分体现党派主张的投票结果（215票对214票）通过了《2001年两党贸易促进权法案》，其中共和党以194票对24票支持这部法案，民主党以188票对20票反对。美国政府和众议院领袖对国会的共和党人施加了巨大压力，要求他们不得偏离本党路线，不得在战争时期破坏总统的努力。121授予政府“贸易促进权”的法案未能在1998年通过国会审议，但在2001年迎来了转机，这是因为一方面2001年的共和党众议员在人数上超过了1998年（由此为这份法案增加了13张支持票），另一方面从反对这份法案转为支持它的共和党人在人数上超过了之前支持这份法案但随后反对它的民主党人（由此又增加了16张支持票）。122然而，这场投票的党派色彩表明共和党人计算票数时出现了小幅误差，因为就连他们自己的部分成员也对贸易问题持保留意见。123密苏里州民主党众议员桑德·莱文（Sander Levin）警告说：“这一授权不是那种可以促进贸易政策广泛获得两党支持的授权。如果再来一场险胜的投票结果，那绝不是美国贸易政策的胜利，而是意味着每份新贸易协定都会遇到麻烦，因为每次都要一而再再而三地讨论所有完全相同的问题，进行完全相同的辩论。”124

不管怎样，由于美国既无法说服欧盟在农业补贴问题上做出妥协，也不能推动发展中国家实施更多贸易改革，所以多哈回合很快陷入僵局。事实上，各国在多哈达成妥协，为这一回合的谈判贴上“发展”的标签时，就已经播下不和谐的种子。125这轮谈判开始后不久，就有太多国家将各种各样的利益诉求摆上谈判桌，显然要想达成协定难如登天。不过在农业和非农业市场准入谈判方面取得的进展喜人，所以2008年各国部长希望解决剩下的问题，圆满结束谈判。然而，当谈及发展中国家在进口激增的情况下上调农产品关税的程度时，美国和印度之间爆发了争执，导致谈判陷入僵局。双方都拒绝做出任何让步，会议以失败告终。这个僵局看起来毫无转机的可能性，标志着多哈回合彻底崩溃。随后这轮谈判磕磕绊绊又进行了几年，各国都没有切实地做出努力取得突破。2015年12月在肯尼亚内罗毕举行的世界贸易组织部长级会议上，各成员国未能重申多哈回合的谈判议程，使这一轮谈判彻底搁浅。这是《关贸总协定》的参与者第一次未能完成贸易谈判。

当然，早在多哈回合中的问题充分暴露之前，佐利克就已经暗示美国政府将采取“竞争式自由化”的策略，利用双边和区域贸易协定对不愿推行改革的国家施加压力。因此，小布什政府迅速与有意愿的合作伙伴达成贸易协定。在此之前美国只签署了四份自由贸易协定，即1985年与以色列签署的自由贸易协定，1988年与加拿大签署的自由贸易协定，1993年签署的《北美自由贸易协定》，以及随后在2001年与约旦签署的自由贸易协定（这份协定是由小布什政府最终签署的，但谈判是由克林顿政府发起的）。佐利克迅速启动了多项双边贸易谈判。在2002年至2007年的6年间，美国与新加坡、智利、澳大利亚、摩洛哥、巴林、阿曼、秘鲁、韩国、哥伦比亚、巴拿马和五个中美洲国家签订了贸易协定（即《美国-多米尼加-中美洲自由贸易协定》，CAFTA-DR）。它与非洲南部五国、马来西亚、泰国和阿拉伯联合酋长国的谈判以失败告终。计划推进的美洲自由贸易区和中东自由贸易协定也未能取得进展。

从美国的角度看，它主要出于外交政策的目的签署这些自由贸易协定，因为它们能够为美国带来的商业利益极小。为什么其他国家愿意与美国达成自由贸易协定？许多发展中国家都希望锁定本国的经济改革（如降低贸易壁垒），并确保本国产品顺利进入美国市场，以此吸引对本国的外国投资。例如，根据普遍优惠制，秘鲁对美出口的所有品类几乎都享受免税待遇，但能够享受这种待遇的出口数量不得超过一定限额，结果限制了这些部门获得的投资。秘鲁希望清除对美出口的所有障碍，与墨西哥和其他国家享有同样的市场准入待遇。

表13.2显示，美国最初签署的自由贸易协定引发的争议相对较少，很容易在共和党掌控下的国会中通过审议。2003年，国会以悬殊的投票结果通过并批准了美国与智利和新加坡签署的贸易协定。这是美国首次与南美国家和亚洲国家签署自由贸易协定。它从20世纪90年代初开始就断断续续地与智利开展贸易谈判。与新加坡签署的协定主要涉及服务业，因为该国几乎没有制造业。2004年，国会还通过了政府与澳大利亚和摩洛哥签署的贸易协定，它们是美国在伊拉克和阿富汗战争中的盟友。由于美国与这些国家的双边贸易量很小，所以从经济的角度说，以上贸易协定都没有引起重大反对。这两个国家都不生产具有政治敏感性的劳动密集型制成品。当它们的出口产品威胁到美国国内的产业时（如澳大利亚出产的食糖），这份协定设置了较长的期限逐步清除贸易壁垒，或根本不在这些领域推行贸易自由化。

表13.2　美国签署的区域和双边贸易协定(www.daowen.com)

（续表）

（续表）

资料来源：历年Congressional Quarterly Almanac。

与哥斯达黎加、萨尔瓦多、危地马拉、洪都拉斯和尼加拉瓜等中美洲国家和多米尼加共和国签署的《美国-多米尼加-中美洲自由贸易协定》引发的争议要大得多。2005年对这份协定的辩论重演了10年前《北美自由贸易协定》谈判时的情形，不过规模要小得多。虽然这些国家的经济体量与美国相比微不足道，与美国的贸易量也极小，但反对这份协定的人群将它描述为《北美自由贸易协定》的大规模延伸，对美国构成了严重威胁。和过去一样，反对者再次声称这份协定使美国向工资水平较低的发展中国家打开进口的大门，这会伤害到工人，使他们失业或工资减少，而所有福利都流向跨国公司。如人们预期的那样，工会坚决反对这份协定。不过尽管这份协定使纺织产业遭遇不少困难，但纺织厂主并没有团结起来反对这份协定。时至今日，许多企业已经热情接纳了全球化。126

与之前辩论《北美自由贸易协定》时的情形一样，政客夸大了《美国-多米尼加-中美洲自由贸易协定》可能带来的经济后果，因为它涉及的经济体只占美国经济规模的2％。127不过虽然涉及的美国利益微乎其微，但政府需要付出相当可观的努力推动这份协定通过国会审议。由于投票结果存在很大不确定性，所以到了众议院的投票日那天（2005年7月27日），形势异常紧张。筹款委员会主席、加利福尼亚州共和党人比尔·托马斯（Bill Thomas）称：“这不是针对贸易问题的重大投票。这是重大的政治投票，而且是民主党人把它变成了政治投票。”128人们预计众议院的投票结果会不相上下，所以总统罕见地出现在国会山，召集共和党议员，敦促他们不要只关心自己的选区，而是全力支持政府。佛罗里达州共和党人马克·福雷（Mark Foley）表示“那个夜晚极其痛苦”，因为白宫和众议院领袖放弃了从民主党人获得任何支持的可能性，强迫共和党议员投票支持这份协定。然而，北卡罗来纳州和南卡罗来纳州等纺织产业州、路易斯安那州和爱达荷州等糖业州，以及俄亥俄州和宾夕法尼亚州等老牌制造业州的共和党人反对这份协定，使它很难赢得全体共和党人的支持。

这次投票是在晚上11点举行的，原计划需要15分钟，但30分钟后，投票结果为214票对211票支持该协定，然后就此停滞，当时还有8名共和党人尚未投票。投票过程拖延了约一个小时。在此期间，共和党领袖拼命计算哪些共和党议员可以投票反对这份协定，但仍然可能确保它通过众议院审议。129最后，这份协定以217票对215票极其微弱的优势通过国会审议；其中共和党人以202票对27票赞成该协定，民主党以187票对15票反对该协定。130随后参议院在9月对这份贸易协定举行投票表决，并以54票对45票的结果通过这份协定。131

虽然某种程度上说，利用共和党的多数席位以一两票的优势通过贸易法案是一种聪明的政治策略，但绝不可能以这种方法使两党对贸易政策达成强烈的共识，如果说他们还可能达成共识的话。即使对共和党议员来说，贸易问题显然也越来越让他们感到不安。谁都不愿经常对这种棘手的问题进行投票表决。政府决定不在贸易问题上寻求两党的共同支持，要么是因为无法平息民主党的反对意见，要么是因为民主党会坚持要求将劳工和环境方面的条款纳入贸易协定，使共和党人难以接受最终成形的协定，导致政府无法从议员身上压榨出足够的选票使贸易协定通过国会审议。

2006年，国会批准了与巴林签署的自由贸易协定，但与阿曼达成的类似协定却出乎意料地遇到重重阻力，险些折戟国会。《美国-多米尼加-中美洲自由贸易协定》的投票场景再次重演，共和党领袖忙成一团，竭力拉拢任何可能被拉拢的支持力量，导致国会投票超出了时间限制。最终国会以221票对205票的结果通过这份协定，但此次投票对未来的潜在贸易协定来说是一个不祥之兆，因为阿曼没有对美国的国内生产商构成任何威胁。与小国签署贸易协定意味着美国可以获得的经济利益极少，但需要付出巨大的政治代价来应对怀有敌意的批评者并捍卫此类贸易协定。就连共和党议员也开始厌烦涉及它们的投票表决。

只有共和党人在国会中占到有效多数席位时，小布什政府在贸易政策上采取的政治策略才会见效。2006年民主党在中期选举中占领了众议院和参议院后，共和党失去了国会的多数席位。此次选举失败使政府延长“贸易促进权”的希望化成泡影，而它们手中的“贸易促进权”将于2007年到期失效，而且如果政府将更多贸易协定提交国会审议，那么势必要对支持贸易的民主党人做出妥协，才能赢得他们的支持。2007年初，就在此次选举结束后没多久，小布什政府屈从于政治现实，与民主党人达成了所谓的《五月十日协定》，承诺将劳工和环境条款纳入尚未签署和未来可能签署的贸易协定。这为国会审议政府刚刚与哥伦比亚、巴拿马、秘鲁和韩国达成的贸易协定铺平了道路。政府修正了与秘鲁磋商的自由贸易协定中的劳工和环境条款，以获得部分民主党人的支持。因此，2007年11月众议院以285票对132票的投票结果通过了与秘鲁签署的自由贸易协定。此次投票的差距相当悬殊，充分反映出两党共同支持这份协定的力度。共和党人以176票对16票赞成这份协定，民主党以116票对109票反对它。相对于之前同仇敌忾地反对《美国-多米尼加-中美洲自由贸易协定》的情况，这次民主党发生了巨大的变化，它的内部对贸易协定的看法并不统一。

不过，此时两党在其他问题上争执不休，它们之间的工作关系几近崩盘，基本上不可能在贸易问题上相互妥协。2007年6月“贸易促进权”失效后，民主党国会没有发出任何信号表明会延长这一授权。随后在2008年4月，两党在贸易问题上的合作彻底破裂。由于离任在即，所以小布什总统对国会是否能通过与哥伦比亚签署的贸易协定感到焦虑不安。众议院议长南希·佩洛西建议总统推迟向国会提交落实哥伦比亚自由贸易协定的法案，当时人们担心这份协定会侵犯人权，压制劳工组织，围绕它产生了极大争议，但总统还是一往无前地提交了这份协定。这一举动激怒了佩洛西和国会的民主党人，因为总统没有先确认是否获得国会领袖支持，就在大选年将这份协定提交国会审议。他们为此采取了报复行动，投票决定将这份协定从“快速通道”授权的时间表中拿掉，这样国会就可以无限期推迟审议这份协定。132小布什对众议院采取的“史无前例且令人遗憾的举动”极为懊恼。他指责这一举动“以牺牲我国经济和国家安全为代价”，走上了“目光短浅和充满党派偏见的道路”。133

总统的举动和众议院的反应表明行政部门和立法部门在贸易政策上的合作出现了严重破裂。国会曾经承诺会及时审议总统完成的任何贸易协定，即在总统提交贸易协定90天内对它进行直接表决，但这个承诺已经烟消云散。现在众议院已经表明，它可以随时按照自己的想法改变贸易协定的审议规则，因此并没有承诺推进“快速通道”授权的审议工作。这种僵局导致美国与哥伦比亚、韩国和巴拿马签署的自由贸易协定在后来的5年内始终前途未卜。

小布什政府花费了巨大的精力谈判双边贸易协定，同时为了迫使国会反复就这些贸易协定进行投票表决耗费了大量政治资本，而这些贸易协定多半没有太大经济意义。就2001年至2008年与美国签订贸易协定的国家而言，它们在美国贸易总额中所占的比例不足5％。2012年，国际贸易委员会（2016，第21页）的研究表明，从1984年美国与以色列签署的贸易协定到2011年与韩国、哥伦比亚和巴拿马签署的贸易协定，所有现行的双边和区域贸易协定使美国的出口总额增加3.6％，进口总额增加2.3％，实际GDP增长0.2％，实际工资提升0.3％。尽管这些贸易协定遭到政治攻击，但它们确实产生了积极的经济影响，只是规模较小。

不过后期小布什政府竭力推动国会通过（小型）贸易协定，不断消磨两党在战后对贸易政策达成的共识。尽管民主党人一直都不太合作，但国会对秘鲁自由贸易协定的投票结果表明，贸易协定中只要包括有关劳工和环境的条款，还是有可能赢得两党支持，从而顺利通过国会审议。美国签订了大量小型自由贸易协定，造成的后果就是以巨大的政治代价收获些许经济收益。这意味着2008年民主党风卷残云般全面夺取政权后，国会的民主党人支持贸易协定的可能性进一步降低。