1989年东欧共产主义政权覆灭，后来又发生了苏联解体，使这些国家也融入全球经济，尽管它们对全球贸易的影响极小。这些事件产生的更重要的后果是，很多发展中国家采用的社会主义计划经济声名不再。这种经济模式往往设置极高的贸易壁垒，并且采纳国家主导的工业化政策。发展中国家看到中国台湾和韩国的出口导向型经济增长政策在20世纪六七十年代大获成功后，开始推行市场化改革，特别是放松国家对经济的管控，包括对国际贸易打开本国市场的大门。即使美国的政策没有任何调整，全球各国在80年代末和90年代初纷纷开展的经济改革也提升了发展中国家在全球贸易中的参与度，对美国经济产生了深刻的影响。

最大的变化发生在中国。20世纪70年代，中国约有10亿人口，是全球最贫穷的国家之一，而且它基本上没有进入全球市场。1978年，邓小平使这个闭关锁国的经济体打开国门，开始从严格受国家管控的中央计划经济体系向私营企业受限的市场化经济体系转型。农业集体经济逐步退出，私人农业经济逐渐引入；外贸方面的国家垄断被废除；外国投资进入中国逐渐得到允许并且贸易壁垒分阶段被清除。

这些政策改革推动中国经济以惊人的速度加速增长，它的对外贸易由此实现快速扩张。随着数以亿计的非技能工人走出农村，在沿海的制造业中心就业安家，中国很快成为世界上最大的劳动密集型产品出口国，特别是服装、鞋类、玩具和体育用品出口，同时还是全球消费电子产品的组装地。在20年的时间里，中国对全球市场和贸易往来产生了巨大的影响。1980年时，中国在世界出口中的比重几乎可以忽略不计，到了2000年就攀升到5％，进而于2014年达到12％。89

1949年共产主义革命在中国取得成功之后，美国与它几乎没有任何接触。这种状态一直持续到1972年尼克松总统开启他著名的北京之行。1980年，卡特总统对中美贸易打开了大门，允许中国进入美国的货物享有最惠国待遇，而不是被征收较高的非最惠国关税（当时美国尚未取消1930年《霍利-斯穆特关税法案》中推行的非最惠国关税）。《1974年贸易法案》赋予总统每年给予共产主义国家最惠国待遇的权力，但前提是国会不会投票反对总统的决定。1989年政治风波之前，中国每年都被授予最惠国待遇且没有引起任何争议。1989年之后，国会试图将中国的最惠国待遇与其改善人权状况的进展相联系，但事实证明很难让不断膨胀的商业利益服从美国对中国人权状况的担忧。在整个20世纪90年代，克林顿总统始终表示同时从政治层面和经济层面接触中国，有助于实现美国的外交政策目标（其中包括人权目标），而取消中国的最惠国待遇无法达到这个目标，只是从根本上切断双边贸易。90

进入90年代后，美国开始讨论中国加入《关贸总协定》的条件。一旦中国加入《关贸总协定》，它就必须遵守其规则，美国则有义务在不进行年度审核的情况下授予中国最惠国待遇。要让美国允许中国加入《关贸总协定》，中国必须承诺在关税削减和市场准入方面推行广泛的一揽子措施。到了1995年，中国还必须认可乌拉圭回合一揽子协定的内容。虽然其他国家愿意接受中国加入世界贸易组织，但美国一再推迟这项工作，希望尽可能迫使中国做出更多让步。

1999年11月，美国贸易代表查琳·巴尔舍夫斯基（Charlene Barshefsky）在西雅图举行的世界贸易组织部长级会议上宣布中美已经达成协议，美国将支持中国加入世界贸易组织。中国同意大幅削减关税，将平均关税从25％下调至9％，逐步取消进口配额和许可要求，并承诺开放服务业，遵守与贸易有关的投资措施和知识产权协定。91美国没能让中国在国企改革和政府采购方面做出太多承诺，但中国允许美国动用专门针对中国的特殊保障条款避免进口激增，并在相当长的时间内采用针对非市场经济体的特殊方法应对倾销和补贴问题。

国会必须批准与中国建立“永久性正常贸易关系”才能使这份协定生效。由于美国国内关于《北美自由贸易协定》和“快速通道”授权的激战刚刚结束没多久就出现了中国入世的问题，所以政府决定在大选年提请国会投票表决中国的贸易地位问题时，民主党人对这个做法相当不满。加利福尼亚州民主党众议员南希·佩洛西（Nancy Pelosi）抱怨：“总统在我们努力拿下众议院的重要关头，在民主党内撒下了不和的种子。”92民主党人不希望再爆发像《北美自由贸易协定》那样的论战，即各方的辩论焦点在于是否应该批准另一个工资水平较低的发展中国家永久性地进入美国市场。由于中国的劳动力规模远远大于墨西哥，而工资水平比它更低，所以中国对美国经济的影响可能比墨西哥大得多。

商界和农业生产商强烈赞成赋予中国“永久性正常贸易关系”。已经投资于中国或与中国企业签署了合同的美国跨国公司希望确保自己在中国制造或组装的货物运回美国时能够享有较低的最惠国税率。这些公司还预见到，如果能够扫清中国政府设置的壁垒，建立和执行贸易规则，那么它们对华出售产品的增长潜力极大。此外，数十个代表农民、生产者和加工者的农业团体极力敦促国会通过这部法案，因为他们认为中国对大豆和其他农产品出口来说是一个极其庞大的市场，而且其规模还在不断扩张。此外，这些团体担心，一旦国会拒绝赋予中国“永久性正常贸易关系”，那么它们的对华销售情况就会输给那些已经赋予中国最惠国待遇的欧洲或亚洲竞争对手。许多外交政策专家也认为，与中国加强贸易联系和一体化程度会促进双边接触并巩固地区安全。他们甚至希望这种接触能够推动中国的法治进程，改善其人权状况，或许还会鼓励民主运动。

反对赋予中国“永久性正常贸易关系”的人群强调了与中国加强贸易可能带来的潜在问题：美国可能因此丧失大量就业机会，导致美国的贸易赤字节节攀升，中国的人权问题尚未解决，且中国的劳工和环保标准不够充分。这个人群的范围远远超过了反对《北美自由贸易协定》的群体，因为除了劳工和环保团体以外，人权活动家甚至部分政治权利团体也加入这个阵营，如社会保守派、宗教团体和国家安全鹰派。他们反对任何可能让共产主义国家和潜在对手变强的举措。许多保守派担心向中国转让先进技术会威胁美国的国家安全。这些团体相信，每年审查中国的最惠国待遇使美国对中国拥有更大影响力，也是让中国守规矩的唯一途径。因此，共和党对赋予中国“永久性正常贸易关系”这个提案的支持力度不及之前对贸易倡议的拥护。

关于中国“永久性正常贸易关系”的辩论再现了美国激辩《北美自由贸易协定》时表现出的很多特点。少数党领袖理查德·戈普哈特和少数党党鞭大卫·博纳在众议院牵头带领民主党人反对这一提案；白宫邀请多位前总统回到华盛顿，帮助他们力证与中国加强贸易的合理性；国会议员不断推迟宣布自己的投票决定，直到最后一分钟才公之于众。93虽然美国经济已经接近商业周期的顶峰，失业率还不足4％，但由于贸易问题仍然具有极强的政治敏感性，所以众议院的投票形势不容乐观。在众议院投票前一周，大约有100多位众议员没有表明自己的态度。2000年5月，众议院进行广泛讨论后，以237票对197票的结果同意赋予中国“永久性正常贸易关系”。共和党以164票对57票的结果赞成该提案，民主党（包括两名独立人士）以140票对73票的结果反对该提案。94当年晚些时候，参议院以87票对13票的结果轻松通过该提案。随后克林顿总统签署法案，为中国加入世界贸易组织铺平了道路。

从1980年开始，美国每年都赋予中国最惠国待遇，所以与中国建立“永久性正常贸易关系”并没有改变中国货物进入美国时的关税水平。然而，正如图13.3所示，在接下来的8年里，中国对美出口直线上升，对美国造成的进口冲击远远超过了日本在20世纪80年代对美国的冲击，或者墨西哥在90年代对美国的影响。是什么导致中国对美出口激增？这对美国经济和贸易政治产生了什么影响？

中国对美出口在20世纪90年代和21世纪头10年初快速增长的主要原因是中国经济规模庞大而且在迅速扩张。在近30年的时间里，中国的实际GDP增长速度每年超过10％，它在21世纪初一跃成为世界第二大经济体。无论在供给侧（中国出口大量劳动密集型制成品）还是需求侧（中国进口大量原材料和大宗商品），中国的经济扩张都对世界市场造成了巨大冲击。国会同意赋予中国“永久性正常贸易关系”是美国进口在2001年后大幅增长的原因之一，因为它消除了中国对美出口是否继续享有优惠关税待遇的不确定性。95一旦中国失去最惠国待遇，那么中国出口货物的平均关税将从4％上升到37％，部分货物的税率甚至高达70％。如果两国关系恶化，美国可能重新对中国对美出口征收高额税收。这种威胁抑制了部分贸易和投资。

图13.3　各国进口在美国GDP中的占比

资料来源：根据由作者美国普查局的数据汇编整理而成。

进口激增是2001年至2003年美国制造业就业岗位异常大幅减少的原因之一。尽管美国在2001年经历了短暂的经济衰退，但在此期间制造业的就业率下降幅度高达17％，似乎与经济温和衰退的程度完全不成比例。96除了2001年至2003年短暂的窗口期以外，相关估算表明，自20世纪90年代至21世纪头10年，中国进口大幅增长，对美国部分进口竞争性产业的就业影响极大。奥托、多恩和汉森（Autor、Dorn and Hanson，2013）的研究认为，1990年至2007年，美国制造业减少的就业人数中有21％是由中国进口造成的，由此流失的工作岗位达到150万个。他们的研究结果表明，1990年至2000年，中国进口导致54.8万个美国制造业工作岗位流失；2000年至2007年，又流失了98.2万个工作岗位。其中许多工人因为技能不足或缺少教育背景而无法在出口部门或其他制造业实现再就业。此外，这部分工人的地域流动性也不足，没有迁往其他正在创造出就业机会的地区。反之，他们往往被迫在服务业找份工作糊口，或者完全退出劳动力大军，参加政府的残疾人救助项目。(www.daowen.com)

此外，由于受到进口冲击的产业多为技术水平不高的劳动密集型制造业（如服装产业和家具制造产业），所以进口带来的负面影响在地域分布上主要集中于田纳西州、密苏里州、阿肯色州、密西西比州、亚拉巴马州、佐治亚州、北卡罗来纳州和印第安纳州等地区。97服装产业受到的冲击尤为显著。由于中国经济崛起的时候，美国恰好在逐步废除《多种纤维协定》，这两个因素相结合，给了美国服装产业沉重的一击：在20世纪90年代和21世纪头10年，尽管美国整体经济在飞速发展，但服装产业的产量和就业情况下滑惊人。1995年至2005年，许多服装工厂纷纷倒闭（贫困县和农村县的情况尤为严重），约50万服装业工人就此失业。在某些情况下，纺织厂和服装厂只是停工，然后把设备拆下来运往中国和南亚国家继续生产。

尽管中国进口对美国造成了强大的冲击，但当时它造成的失业问题被其他国家层面的因素掩盖了，所以并未受到太多关注。在20世纪90年代，劳动力市场增长强劲，为那些因为中国进口而失业的工人创造出其他就业机会。由于纺织服装产业的工人薪酬远远低于普通制造业工人的工资，所以失业人员再就业后拿到的工资可能与之前持平，甚至高于过去。98在21世纪头10年，火爆的住房市场为建筑业创造出新的就业机会，因此进口造成的失业问题没有受到关注。99事实上，就在中国进口激增的同时，美国的全国失业率在2002年至2006年保持着持续下降的态势。不过，从总体上说，这一时期的失业工人境遇要糟糕得多，因为劳动力市场不像之前那么强劲，而且失业工人再就业的选择减少了。我们仍然可以从这个角度理解这些流失的就业机会：每年中国进口可能导致97000名制造业工人非自愿失业（这是平均水平，已经将自愿离职的情况考虑在内进行了调整），不过他们在同期制造业非自愿失业总量中的占比不足20％，在全部非自愿失业中的占比不到5％。100

中国对美出口远远不是美国制造业就业在这一时期大幅下滑的最重要因素。工业制成品的生产正在经历翻天覆地的变革。新兴技术和资本设备只需雇用少量技术工人（如工程师），就可以在员工越来越少的情况下不断提升产量。譬如在20世纪80年代，生产一吨钢需要18人工工时，到了2015年只需要2人工工时。有一项研究认为在2000年至2010年，美国制造业流失的工作机会中有87％是由生产率提高造成的，只有13％是由贸易导致的。然而，在贸易造成的失业中，有两个离群值表现得特别明显：家具产业的就业机会减少了40％，服装和皮革产业的就业减少了44％。它们都是技术水平不高的劳动密集型产业。101

令人意外的是，中国和其他发展中国家的进口在这一时期对美国收入不平等造成的影响并不大。美国的工资不平等水平是从19世纪80年代开始上升，当时全球贸易正在加速增长［人们用大学毕业生与高中毕业生的工资差异衡量工资不平等水平，或用非生产工人（白领）与生产工人（蓝领）的工资差异衡量它］。人们普遍认为，贸易增长（特别是与劳动力丰富的发展中国家加强贸易）会压低非技能蓝领工人相对于技能白领工人的工资水平。然而，经济学家普遍认为，发展中国家对美进口不断增长不是导致美国工资不平等加剧的主要原因。有一项估算表明，1980年至2006年，与低工资国家开展贸易对大学生工资溢价提升的贡献度不足10％。102劳伦斯（2008，第37页）发现：“如果在1981年至2006年，工资不平等水平没有受到影响，那么2006年蓝领工人的工资会比实际水平高出1.4％，而且工资不平等受到的影响几乎都发生在2000年之前。”此外，贸易增长和工资不平等水平上升并不是同时发生的：20世纪80年代，美国的工资不平等水平急剧上升，而当时它与发展中国家的贸易增长速度较慢；低收入国家的进口在20世纪90年代和21世纪头10年开始加速增长时，美国的不平等程度趋于平稳。103因此，“近期美国的不平等水平上升与全球性力量（如外来移民、美国与发展中国家的贸易扩张等）没有什么关系，而人们原本预期这些力量对非技能工人造成的影响最大。”劳伦斯（2008，第73页）总结：“恰恰相反，不平等加剧的根源在于超级富豪在收入中的占比越来越高（而贸易对这种变化产生的影响很小），而且利润在收入中的占比上升，其中多半是周期性因素造成的。”

来自中国的进口在2001年至2007年激增还对美国的宏观经济产生了重要影响。美国的经常账户赤字总额在2007年创下历史纪录，达到GDP的6％，但与20世纪80年代美国的经常账户赤字较小时一样，这种现象并没有引起人们的警觉。与此同时，2007年中国的经常账户盈余像吹气球一样迅速膨胀至GDP的10％，这种增长幅度远远超出了发展中国家飞速发展时的正常范围。104美国对华出口的增长速度完全赶不上中国对美出口的增长速度，美国与中国的双边贸易赤字从2000年的830亿美元增长到2007年的近2600亿美元。

人们并不是没有注意到中美双边贸易的失衡状况。与20世纪80年代对待日本的态度一样，人们关心的是汇率问题。然而日本与美国的贸易顺差是由私人资本外流驱动的，但中国与美国的贸易顺差涉及中国政府对外汇市场的干预。从20世纪90年代中期开始，中国将其（人民币）币值与美元挂钩，迅速积累起大量外汇储备，从2000年的不足2亿美元增长到2007年的1.6万亿美元，进而在2014年达到最高值，接近4万亿美元。这么庞大的外汇储备表明，中国央行正在购买美元并出售人民币，使人民币一直处于被低估的情况并提振出口。105

随着中国对美出口大幅增长，一些美国生产商开始抱怨中国的货币政策使该国掌握了不公平的贸易优势，引起国会议员的关注。从2003年开始，纽约州民主党参议员查尔斯·舒默（Charles Schumer）和南卡来罗纳州共和党参议员林赛·格雷厄姆（Lindsay Graham）提出一份议案，要求在人民币汇率升值之前对中国商品征收27.5％的关税。（他们对15％和40％取简单平均数得出了27.5％，而15％和40％分别代表了当时对人民币汇率低估程度的两种估算结果。）随后国会议员提出了100余项类似议案，但都在委员会不了了之。

老布什政府几乎没有质疑中国的货币政策，至少没有在公开场合这么做过。《1988年综合贸易和竞争法案》要求财政部长每半年对美国的主要贸易伙伴提供汇率政策报告，研究“这些国家是否为了避免有效调整国际收支平衡或在国际贸易中获得不公平的竞争优势，而操纵其本币与美元之间的汇率”。美国财政部从未将中国称为“货币操纵国”，但官员们在悄悄地推动中国调整货币政策。1062005年7月，中国开始允许人民币对美元稳步升值。

2008年金融危机改变了整个局势。当时美国的进口直线下滑，美国的经常账户赤字大幅减少。这场危机还使中国的经常账户盈余下降到GDP的3％左右，这个水平的可持续性更强，有利于缓解双边贸易的紧张态势。不过经历了这次调整之后，众议院仍然于2010年通过一部法案，允许商务部在涉及反补贴税的案子中将货币币值低估定义为出口补贴，但参议院没有讨论这部法案。

由于中国进口的大幅增长主要集中在部分产品上，所以美国国内生产同类产品的地区的立法者往往投票反对进一步签署贸易协定。例如，来自北卡罗来纳州第六区的保守派共和党人霍华德·科布尔（Howard Coble）曾在1993年投票支持《北美自由贸易协定》。但从中国进口的厨柜和纱线对他所在选区的工人造成威胁后，他从21世纪头10年开始投票反对签署贸易协定。他不是唯一这么做的议员：在21世纪头10年，中国进口对自己选区造成不利影响后，部分众议员纷纷投票反对贸易协定，只是他们的力量不足以阻止这些协定通过国会审议（后文将讨论这个问题）。107

与20世纪80年代受到日本进口产品冲击不同的是，21世纪初美国受到中国进口产品的强大冲击后没有采用太多保护主义政策。诚然，中国成为美国企业要求征收反倾销和反补贴税的目标，就像日本当年被迫对汽车、钢铁、半导体和其他很多商品采取出口限制措施一样。但要求限制中国进口产品的政治压力远远小于当年日本冲击美国时的情况，造成这种现象的部分原因是在华发展的外国企业规模远远超过外国企业在日本的发展规模。108人们认为无论对于外国产品还是外国投资来说，日本都是一个封闭的市场，而中国对外国品牌和外国投资相对开放。日本出口产品都是日本生产商在本土生产的（如丰田、本田、松下、索尼），对美国生产商构成了直接竞争，但中国出口产品是由美国公司自身外包的，而且都是美国知名品牌（如耐克鞋、沃尔玛出售的服装、苹果的电子产品等）。很少有美国消费者能说出一两个中国本土的品牌，但谈到日本品牌则如数家珍。

中国对美出口的主要产品包括消费电子产品、体育用品和玩具、服装鞋履和家具等，它们所涉及的产业在美国早已陷入长期衰落的状态，而且美国国内市场上的此类产品也多半进口于其他亚洲国家。此外，中国在全球消费电子产品出口中所占的份额极大，反映出其劳动力成本低廉，但并不说明它的技术成熟度较高。这使中国成为世界上开展大规模劳动密集型装配业务时成本效益最高的国家。事实上，中国对美出口的价值中只有一半确实来源于“中国制造”。它的出口中有不少是加工产品或外国生产的零部件组装成的产品，这意味着它们的大部分价值都来自从日本、韩国、德国和美国等国家采购的半成品。109

因此，在20世纪初，美国国内倡导保护本国生产者免受中国进口产品冲击的人比20世纪80年代时抵制日本进口产品的人少得多。110他们不再认真地把限制进口当作一种政策选择。全球化的大企业强烈支持保持贸易开放。美国国内的很多企业可以在世界市场上获得各种各样的半成品，因此也受益匪浅。此外，与中国进口产品直接竞争的美国本土企业在国会中政治影响力有限，服装和家具产业的衰落已经清晰地反映出这一点。世界贸易组织不允许采用出口限制协议，国内企业只能向政府请愿，要求对中国征收反倾销和反补贴税。对中国开征特定关税不会刺激美国生产，只会使其他亚洲供给商取代中国提供的部分进口。如果美国不从中国进口消费电子产品、体育用品和玩具、服装鞋履和家具，那么很可能从其他亚洲国家进口这些商品。实际上，中国对美出口增长的部分原因是它取代了其他亚洲供货商或其他地区的供货商。111