克林顿政府在执政前两年里说服国会通过了两份具有里程碑意义的贸易协定：《北美自由贸易协定》和乌拉圭回合的一揽子协定，尽管《北美自由贸易协定》及乌拉圭回合绝大多数协定的谈判是由前任政府完成的。克林顿总统在任期内还经历了美国经济增长极其抢眼的时期（1993年至2001年）。20世纪90年代末，美国的失业率降到4％的低水平，到了2000年4月进一步下探至3.8％，创下30年以来罕见的低纪录。尽管人们曾担心《北美自由贸易协定》会导致美国的就业机会流失，但制造业的就业情况保持稳定，实际工资水平强势增长，特别引人注目的是低工资工人的薪酬增长更加突出。随着信息技术的发展突飞猛进，生产率的提高不断加速。联邦预算赤字曾在很短的时间里扭亏为盈。尽管贸易逆差再次开始膨胀，但雄厚的经济实力意味着几乎没有人抱怨外来竞争，这与20世纪80年代的情况形成了鲜明的对比。

后来人们再回顾起20世纪90年代的经济状况时，总是充满艳羡之情。然而，劳伦斯（Lawrence，2002，第279页）指出“看起来很荒谬的是，随着经济发展大踏步向前，（贸易政策）的政治环境在不断恶化”。虽然来自贸易保护主义的压力被削弱了，而且没有人提议废除已经签署的贸易协定，但“美国政界在支持贸易协定方面的共识受到严重侵蚀”，贸易议程陷入停滞状态。造成这种事态发展的原因很大程度上是《北美自由贸易协定》引发的争议始终没有平息。在这几十年里，《北美自由贸易协定》暴露出民主党内部的严重分歧，毒害了贸易政策的政治气氛，使任何一位总统都难以推进新的贸易举措（不过并非不可能做到这一点）。国会议员不想再次经历如此混乱且破坏党内团结的辩论。他们敏锐地意识到公众对贸易问题极其敏感，所以希望对这个议题敬而远之。

在20世纪90年代，美国政治比过去几十年表现出更鲜明的党派特色。一个令人大跌眼镜的事态发展是，共和党在1994年的中期选举中拿下众议院，在40年的时间里第一次掌控了国会。75虽然更多共和党人走入国会或许会巩固倡导贸易发展的民主党总统的影响力，双方在《北美自由贸易协定》上的通力协作已经清晰地展示出这一点，但他们开始在其他很多问题上争执不下，因此再在贸易问题上开展合作就难如登天。

民主党在贸易问题上的严重分歧以及全新的党派偏见在1997年至1998年的“快速通道”授权之争中体现得淋漓尽致。乌拉圭回合一揽子协定通过国会审议两年后，克林顿总统提议延长将于1994年到期的“快速通道”授权。总统认为发展中国家已经开始打开国门，减少国家对经济的管控，美国不应该落在他们后面。“我们在竭尽全力拆除海外的贸易壁垒，从而为美国国内创造良好的就业机会，”他说，“现在我们必须采取行动扩大我们的出口，尤其是对亚洲和拉丁美洲的出口，它们是世界上经济增长最快的地区，否则这些新兴经济体与其他国家的贸易纽带成形后，美国就会被甩在后面。”克林顿继续说道，“这不仅仅是经济学问题。我们还可以通过扩大贸易在全球推进自由和民主事业。”76

然而，延长“快速通道”授权的政治时机尚不成熟。工会仍然对《北美自由贸易协定》的通过耿耿于怀，所以决意挫败总统的努力。众议院的少数党领袖理查德·戈普哈特和少数党党鞭大卫·博纳再次带领民主党人反对总统的提议。此次政府提议延长“快速通道”授权的法案是一部独立法案，既没有包含在大型贸易法案里，当时或不远的未来也没有什么即将要达成的实质性贸易协定，所以被国会否决的可能性很大。77克林顿政府察觉到会麻烦缠身，所以要求国会推迟到1997年秋天再对这部法案举行投票表决。和上次一样，众议院仍然需要拿到218票赞成票才能通过授权。人们预计共和党会投出150张赞成票，但要从206名民主党众议员手中拿走70张赞成票则难如登天。就在投票前几天，只有112名共和党人和42名民主党人宣布他们支持这一提议。1997年11月10日凌晨1点15分，也就是投票表决当天，克林顿总统致电众议院议长纽特·金里奇，请他推迟投票。劳联-产联主席约翰·斯威尼（John Sweeney）将“快速通道”授权法案的失败称作“多年以来美国工人从美国贸易政策中看到的第一线蓝天”。78

如果说民主党内部不和谐的声音给“快速通道”授权带来的问题还不够多，那么第二年党派关系进一步侵入这个领域。金里奇议长不顾克林顿政府的反对提请众议院对延长“快速通道”授权的法案进行投票表决。共和党人深知此次投票必将以失败告终。他们只是想把民主党的内部分裂暴露在光天化日之下，并在1998年中期选举前给总统一击。就连民主党中支持贸易的人也对共和党的举动感到错愕失望。加利福尼亚州民主党人罗伯特·松井抱怨：“今天他们对付这部法案的手段用党派政治的污水玷污了我国的贸易政策。”79法案以243票对180票的结果被彻底否决了。

是什么发生了变化，导致贸易政策所处的政治环境充满纷争？除了《北美自由贸易协定》的反对者余怒未消以外，有一个更广泛的现象日益凸显：美国正在进入党派关系和政治分裂的新时代。这不仅体现在贸易政策上，而且困扰着国会面临的大多数政治问题，使共和党掌控下的国会难以与民主党总统开展合作。然而，这种党派关系的新时代并不是偏离正常轨道，而是回归到了历史常态。从两党在国会的合作程度看，20世纪40年代末一直到80年代这段时期表现得极其反常。80

图13.2分别列出了1890年至2015年间，两党在国会重大贸易立法上的投票情况，它显示出两党在投票上的合作不断加深。纵轴衡量了两党投票支持低关税或反对高关税的比重。从1890年《麦金莱关税法案》一直到1940年第二次延期《互惠贸易协定法案》，几乎每次投票都赤裸裸地反映出两党各自的政党路线，即共和党投票支持提高关税，反对降低关税，民主党则投票支持降低关税，反对提高关税。而共和党从20世纪50年代起支持贸易协定后，这种模式就开始走向瓦解。在这几十年里，国会对贸易问题的投票表决在大多数情况下都反映出两党合作。在很大程度上，是人们对外交政策的担忧促成这种两党合作模式（本文第十一章讨论过这个问题），并一直延续到1989年冷战结束。民主党丧失自己在南方的大本营，开始从北方（特别是“锈带”）获得大部分支持之前，这种合作模式一直持续。虽然民主党在20世纪70年代和80年代倡导了一些贸易保护主义法案，但他们支持了1984年和1988年的贸易法案以及乌拉圭回合谈判。不过《北美自由贸易协定》是一个转折点：这份协定签署之后，民主党对贸易法案的支持力度大大减弱。事实上，与90年代后期和21世纪初美国在贸易政策上的激烈争执相比，国会对《北美自由贸易协定》的投票结果几乎可以看作是两党合作的成果了。

图13.2　1890—2015年众议院的民主党人和共和党人对贸易法案的投票情况

资料来源：本书作者汇编整理。

美国政坛出现的一个重大变化是南方民主党人开始消亡，取而代之的是南方共和党人。从南北战争到大萧条时期，南方民主党人一直牢牢占据着党内的统治地位。他们的人数多于制造业聚焦区的民主党人，后者往往倾向于支持保护性关税。20世纪30年代，富兰克林·罗斯福及其新政巩固了民主党在北方城市选区的地位后，民主党人在地缘分布上愈发多元化，不过在50年代和60年代的平静期，外国竞争暂时偃旗息鼓，民主党内对于贸易问题并没有积怨。70年代的进口冲击将（代表工业带的）北方民主党推向自由贸易的反对面，而（代表纺织品带的）南方民主党则一如既往地支持自由贸易，这是因为当时已经推行了《多种纤维协定》保护纺织服装产业。南方民主党人的消亡削弱了民主党对自由贸易的支持力度。随着南方民主党的人数逐日下降，而且这个趋势在90年代初不断加速，北方民主党人逐步开始掌控民主党，并确定该党在贸易问题上的立场。“锈带”的北方民主党人习惯于满足工会的利益，并且适应了制造业就业机会流失的现状。他们不希望克林顿总统或其继任者继续深入地对贸易协定展开谈判，因为这将激发工会或其他选民群体的反对情绪。81

虽然这种地缘上的变化改变了民主党的性质，但南方共和党人在意识形态上更倾向于支持自由贸易。在南方地区，民主党人被共和党人取而代之，削弱了纺织服装产业及其工会组织的影响力。以南卡罗来纳州为例，该州大力倡导限制进口的民主党参议员欧内斯特·霍林斯被共和党人吉姆·德明特（Jim DeMint）取代，而后者坚定地拥护自由贸易。共和党人没有为日薄西山的纺织产业挽救工作机会，而是集中精力将未加入工会的新制造业岗位引入南卡罗来纳州。随着南部各州的发展前景越来越国际化，同时它们竭力将国内外投资引入其他产业，该地区服装生产商的经济实力和影响力迅速衰落。(www.daowen.com)

来自“锈带”的民主党人一直抱怨《北美自由贸易协定》等贸易协定只顾及大企业的利益，而忽略了工人（图12.7展示了这一点）。俄亥俄州民主党人马西·卡普托（Marcy Kaptur）抗议说：“我们的贸易政策在名义上满足了美国跨国公司的需求，这些公司的商业愿景和发展规划具有全球性，没有任何国家忠诚度可言。”“自由贸易的拥护者希望美国人民相信我们这些反对‘快速通道’授权的人对新的国际经济一无所知，而且采取的是‘美国垫底’战略，”伊利诺伊州民主党人威廉姆·里品斯基（William Lipinski）补充说，“他们认为我们是‘保护主义者’，就好像这个词很肮脏似的。好吧，如果说我努力保护美国的就业、美国的生活水平和美国的工薪家庭就是一个保护主义者，那么我很乐意被贴上这个标签。”82

与此同时，其他地区，特别是西部各州的民主党人代表出口导向型产业，如高科技产业和航空航天业。他们秉承本党的传统立场，支持打开贸易的大门。民主党内部的地缘分歧不再像从前那样以南北为界，而是表现为与组织严密的工会关系紧密的州与缺少这种关系的州之间的分歧。83

虽然民主党内部反对贸易的呼声越来越强烈，但同时它在国家政治中的影响力不断减弱。1994年共和党掌控了众议院以后就一直把持着它，直至2006年大选短暂地失去对国会的控制权，但很快就在2010年重新将它收入囊中。此外，美国的政治地理不断变化，也削弱了老派制造业地区在国会的力量。1990年人口普查之后，纽约州、宾夕法尼亚州、俄亥俄州、密歇根州和伊利诺伊州这五个“锈带”最大的州在国会重新分配席位时失去了11个席位，在2000年的人口普查之后又失去了7个席位。与此同时，加利福尼亚州、得克萨斯州、佛罗里达州和亚利桑那州在1990年人口普查后获得了15个新的众议院席位，随后又在2000年人口普查后增加了7个席位。此外，艾奥瓦州、堪萨斯州、南达科他州和内布拉斯加州等中西部农业州从农业出口商的角度出发，继续支持出口导向的贸易政策，并将外国市场视为扩大销售的机遇。小麦、大豆、玉米、肉类和动物皮革的出口量仍然名列前茅。随着国家的政治重心从北部和中西部的工业区向南部和西部移动，贸易协定反对者的政治地位越来越低。各个地区的政治力量发生转变，意味着代表老派制造业利益的国会议员可能会试图阻止新的贸易协定，但他们的实力永远不足以推翻这些协定。

此外，美国已成为一个服务型经济体，农业和制造业在国家经济中的重要性和几十年前相比已经不可同日而语。劳动密集型制造业或工会化的制造业应对外国竞争时遇到的问题没有给绝大多数美国工人造成直接影响。制造业从业人员在就业总人口中的比例从1970年的25％以上下降到2000年的不到15％。在私营部门的就业人口中，参加工会的工人的比例也从1983年的20％下降到2014年的11％。84这个人群的规模不断缩水相应削弱了工会的政治力量。

以上这些政治和经济因素以及世界贸易组织反对出口限制协议的新规则，使面临进口竞争的行业很难再像20世纪七八十年代那样得到大量贸易保护。例如，1997年至1998年的亚洲金融危机导致大量钢铁出口转移到美国。美国的钢铁进口量飙升，压低了钢铁价格，同时进口增长迫使美国钢铁企业削减产量或破产，在一定程度上导致17万钢铁工人失业。美国由此掀起了一波请求政府推出反倾销税和反补贴税的浪潮，但立法援助并没有随叫随到。尽管众议院在1999年3月高票通过了一部法案，要求采取进口配额，但每个人都知道这种努力最终会以失败告终：总统已经威胁会否决这部法案，参议院甚至不愿意花时间讨论这部法案。85在这场周期性危机中，钢铁产业甚至无法让国会召开听证会，表明产业贸易政治已经发生翻天覆地的变化。如果在20世纪七八十年代遇到类似情况，国会会迅速要求采取行动，而行政部门则会与其他国家谈判出口限制协议。现在无论国会还是总统都不愿意代表产业采取行动，而世界贸易组织的规则也不再允许成员国签署出口限制协议，相关产业只能碰运气看政府是否会采取贸易救济措施。86

虽然国会从来没有考虑通过任何新的进口限制措施，但它也不鼓励总统寻求新的贸易协定。事实上，当时几乎不可能在短时间内在任何多边或区域贸易讨论中取得成果。克林顿政府的兴趣点在于大力推进新的谈判来讨论电子商务、农业和服务业，在乌拉圭回合的基础上更上一层楼，但当时的全球情绪不利于开展新的贸易谈判。欧盟和日本都不愿进一步深入讨论它们的农业政策，发展中国家还在忙于消化自己在乌拉圭回合中做出的承诺，因此绝大多数世界贸易组织成员国并不热衷于启动新的谈判。

事实已经证明世界贸易组织在解决贸易争端方面发挥了极其宝贵的作用，但各成员国不愿推进新的贸易谈判。当下的多边体系不再像过去的谈判回合一样主要由美国、西欧和日本构成。发展中国家已经充分参与其中，因此要使所有参与国对谈判议程达成共识愈发困难。例如，克林顿政府和国会的民主党人希望确保所有的新贸易协定中都包含关于劳工标准和环境的条款，但遭到发展中国家的强烈抵制。后者担心发达国家可能会利用这些条款阻止它们出口劳动密集型制成品，因此很不放心在贸易协定里加入关于工人权利的强制性条款。1996年在新加坡举办的第一次世界贸易组织部长级会议上，发展中国家拒绝了美国的提议，不愿将劳工标准纳入贸易议程。

1999年在西雅图举行的第二次部长级会议更加波折。由于包括工会、环保团体、人权活动家、宗教组织等在内的各类团体都对这个贸易体系怨声载道，所以此次部长级会议吸引了大批公众前来抗议。这些团体担心新的世界贸易组织协议会侵犯国家主权，为了保护环境和工作条件而破坏国内法规，尽管事实证明这些担忧不过是杞人忧天。抗议者中包括一些被贸易官员斥为“娱乐性革命者”的非主流团体，如无政府主义者，而部分无政府主义者在西雅图市中心肆意打砸商店橱窗。防暴警察因此出动，并与骚乱者发生冲突，他们使用了催泪瓦斯，大规模逮捕骚乱分子。这些冲突被称为“西雅图之战”，后来还被拍成同名电影。

虽然会议中心外喧嚣混乱的抗议活动成了媒体的主要关注点，但世界贸易组织成员国仍然未能就新一轮谈判的议题范围达成共识，所以此次部长级会议不欢而散。其中的一个关键问题是劳工标准。发展中国家认为这个问题已经在新加坡部长级会议上提出过。而克林顿总统再次提出这个问题，而且他在发表以下言论时很可能不经意间破坏了此次会议，他说：“最终我会支持一个对违反劳工标准协议的行为进行制裁的体系”。这一声明“使与会代表感到震惊，就连克林顿自己的谈判代表也不例外”。发展中国家最大的担心由此坐实。87这次会议结束时没有决定是否要启动新的谈判，却让发展中国家对新贸易谈判议程的内容更加忧虑。

美国参与的其他区域性贸易倡议也没有取得进展，如美洲自由贸易区（FTAA）和亚太经济合作组织（APEC）。88不过，克林顿政府成功地说服国会通过了2000年《非洲增长与机遇法案》，该法案对撒哈拉以南非洲国家进口的特定产品给予免税待遇，但不可避免地再次与工会之间争执不下。此外更重要的是，中国加入了世界贸易组织。