如果说美国与日本的贸易摩擦体现了美国贸易政策在20世纪80年代的主要特征，那么《北美自由贸易协定》则代表着90年代最典型的贸易政策之争。即使已经过去了25年，这场争斗给美国贸易政治留下的伤疤依然相当刺眼。本书第十二章已经表明，美国是从20世纪80年代中期开始将工作重心转向签署双边和区域贸易协定，而且逐步摆脱主要贸易合作伙伴带给它的挫败感，这些贸易伙伴不愿降低贸易壁垒并减少对农业及其他市场的干预，也不愿加大《关贸总协定》的执行力度。1985年，里根总统提出了这项挑战：“如果没有发起这些（我们提议的多边贸易）谈判，或者它们取得的进展不大，那么我会指示贸易谈判代表寻求与其他国家签署区域贸易协定或双边贸易协定的可能性。”1当然，一旦美国宣布愿意启动区域谈判或双边谈判，其他国家要想在贸易方面有所建树，都必须热烈拥护这个主张。

美国与加拿大签署自由贸易协定后，向其他西半球国家伸出了橄榄枝。1988年里根总统发表年度国情咨文时称：“我们的目标必须是有一天，贸易能够从火地岛的一端自由地流向北极圈，用互惠互利的贸易交换将西半球的人民紧紧连在一起。”由于很多拉丁美洲国家对降低贸易壁垒的主张不太感冒，所以美国对他们递出的橄榄枝很可能被忽视。2

不过政治风向突变，改变了整个局势。1989年11月，柏林墙意外倒塌，东欧国家的社会主义制度瓦解，随后苏联解体。此外，冷战结束不仅撼动了全球政局，而且影响了各国经济政策。社会主义不再是绝大多数发展中国家采取的经济模式。它们中的不少国家走上了政策改革的道路，其中就包括贸易开放。1990年1月，墨西哥总统卡洛斯·萨利纳斯·德·戈塔里（Carlos Salinas de Gotari）前往瑞士参加达沃斯世界经济论坛，一个政界领袖和商界领导人云集的国际会议。萨利纳斯政府一直致力于推行国内改革提高生产率以及本国生产者在全球市场上的竞争力，以促使墨西哥经济实现现代化。3他们相信如果不进行重大政策调整，墨西哥的生活水平只会进一步落后于其他国家。萨利纳斯参加世界经济论坛的初衷是让其他国家关注墨西哥的改革活动以吸引外国投资。

然而，墨西哥温吞吞的改革倡议并没有给国际投资者留下深刻的印象。相反，全球商界被东欧国家蕴含的全新机遇牢牢地吸引了眼球。未能得到世界的关注让萨利纳斯深信，墨西哥必须采取大动作才能实现这个目标，譬如和美国签署自由贸易协定。4他对自己的幕僚推断说，墨西哥只有成为对美出口的平台才可能吸引到外国投资；而只有确保墨西哥的商品能够进入美国市场，这一切才能变成现实。

起初，美国贸易代表办公室的官员对于是否要启动与墨西哥的贸易谈判一直犹豫不决。他们担心墨西哥主动提议进行贸易谈判的举动并没有经过深思熟虑，而且他们想集中精力完成当时正在推进的“乌拉圭回合”谈判（后文很快会谈到这次谈判）。为了表明萨利纳斯政府对这个提议的兴趣，墨西哥官员联系了詹姆斯·贝克，当时詹姆斯在老布什政府担任国务卿，是最有影响力的内阁成员。总统及其他高层官员认为墨西哥的提议是一个历史机遇。过去美国与墨西哥的关系一直磕磕绊绊，而两国签订贸易协定会促进双方的经济合作，深化美国与这个重要邻国的商业联系。51990年6月，老布什和萨利纳斯在华盛顿举行会晤，并宣布两国政府将启动自由贸易协定谈判的准备工作。加拿大面对此事先提出抗议，随后很快就要求加入谈判。61991年2月，美国、墨西哥和加拿大三国宣布将就自由贸易协定启动正式磋商。

这些先期行动引发了美国历史上最激烈也最具决定性的贸易政策辩论。此次论战将商业利益集团、工会和草根政治团体悉数卷入政策领域，而这些团体中大多数都反对此类自由贸易协定。它的核心问题是这份贸易协定对美国意味着什么。这是美国第一次与发展中国家谈判重大双边贸易协定。虽然墨西哥的经济体量与美国相比极小，而且依据普遍优惠制，墨西哥对美出口的产品多半已经享受免税待遇，但墨西哥的工资水平远远低于美国。与这样的国家签署自由贸易协定使人们担心墨西哥进口增加会导致美国工人失业。

在墨西哥愿意启动自由贸易协定谈判之前，老布什政府必须延长自己的“快速通道”谈判授权，他们手中的授权即将在1991年过期。《1988年综合贸易与竞争法案》允许政府在3年的时间里拥有“快速通道”谈判授权，而且除非遭到众议院或参议院的反对，这项授权可以再延长两年至1993年。在正常情况下，延长授权只是例行公事，特别是在国会大力支持正在进行的《关贸总协定》谈判的情况下。但是几乎让所有人大跌眼镜的是，延长授权的提案提交国会后却受到激烈抵制。由于美国有可能与墨西哥达成贸易协定，所以这份协定的批评者决意破坏“快速通道”授权，在两国启动磋商之前就将它扼杀在摇篮之中（如第十二章所说，“快速通道”是《1974年贸易法案》设定的一个程序，可以加快国会对行政部门签署的贸易协定的审议过程）。工会认为与墨西哥扩大贸易可能对美国造成不利影响，对这一谈判极为气愤，所以牵头反对延长“快速通道”授权。他们深信允许墨西哥产品免税进入美国的贸易协定会鼓励美国公司把生产或组装业务转移到墨西哥，以充分利用当地较低的工资水平。7他们认为这份协定必然会使很多工人失业。正如劳联-产联所说：“他们提议的美墨自由贸易协定对两国工人来说都是场灾难。它会摧毁美国的就业机会，同时持续剥削墨西哥工人，大面积破坏墨西哥的环境，而受益的是跨国公司和大银行。”8

有望达成的《北美自由贸易协定》还招致了部分国内生产者的反对，如水果和蔬菜生产者。他们认为会受墨西哥进口带来的竞争所累。不过，与以往关于贸易问题的争斗不同，反对《北美自由贸易协定》的公众远远不止生产商和劳工利益群体。这份协定的批评者抱怨它会影响环境、工作条件、人权、毒品走私和移民。环保团体担心《北美自由贸易协定》会使企业利用墨西哥不够完善的监管体制钻空子，导致美墨边境的污染情况恶化。他们还担心这会导致美国为了把本土企业留在国内而降低本国的环保标准。人权活动分子担心的是，墨西哥的工作条件已经相当恶劣，而美墨贸易扩张是否会意味着墨西哥工人遭到更多剥削，并加深农民的贫困程度。

然而，如果政府的“快速通道”授权不能延长两年，就会危及正在推进中的“乌拉圭回合”谈判，当时这一谈判已获得广泛的政治支持。即使对《北美自由贸易协定》持怀疑态度的国会议员也不想为全新的多边贸易协定设置障碍。因此，密苏里州民主党众议员理查德·戈普哈特宣称不一定是因为赞同某一特定的贸易协定才支持赋予政府“快速通道”谈判权。绝大多数民主党人都反对否决延长“快速通道”谈判权的议案，但他们允许对这个问题进行辩论并且投票。1991年5月，众议院以231票对192的投票结果否决了终止“快速通道”谈判权的动议。第二天，参议院以59票对36的投票结果否决了类似动议。尽管阻止政府继续持有“快速通道”谈判权的努力未能得逞，但这些程序性投票的结果展示了《北美自由贸易协定》的反对人群具有很强的政治实力。91991年围绕“快速通道”谈判权展开的斗争只是为两年后的《北美自由贸易协定》之争奏响了序曲。

美国国内因为“快速通道”谈判权引发的争议完全出乎人们的意料。这第一次表明美国贸易政策将在冷战后走向不同的方向。在冷战中，贸易扩张被视为西方联盟巩固内部经济关系的重要方式，以此来提升国家安全，抵御共产主义带来的威胁。美国的外交政策曾主张拒绝国内选区反对贸易的要求。随着共产主义的威胁渐渐消散，以此为理由制定的外交政策大幅减少。与此同时，那些对外国竞争极其脆弱的劳动密集型产业（如服装产业）的经济重要性迅速降低，削弱了它们的政治影响力。现在，越来越多反对自由贸易的呼声来自全国工会、环保组织和人权活动分子等组成的更广泛的群体。组织严密的工会扮演了这场运动的先锋，他们是最适于为国会议员提供高额政治献金的群体。过去的互惠贸易协定从来没有受到这种公共激进主义的威胁。喷薄而出的反对意见使积极倡导贸易的商业团体措手不及。10

继续拥有“快速通道”谈判权使政府得以在1991年6月正式对《北美自由贸易协定》启动谈判。三方谈判团队对很多问题展开了争论，如市场准入、原产地规则、金融服务、投资和争端解决等。这些磋商遵循了美加自由贸易协定的模板，但是远远超出它的范围。知识产权和交通等新领域也被纳入了谈判。1992年8月，《北美自由贸易协定》历经14个月完成最终签署时，一共有22章以及数不胜数的附件，总篇幅超过2000页。

市场准入条款是这份协定的基石。美国的平均关税水平为5％，加拿大的平均关税水平为8％，墨西哥的平均关税水平为12％。然而，非关税壁垒将美国的实际关税水平推高至9％，加拿大的实际关税水平被推高至12％，墨西哥的实际关税水平被推高至31％。11由于墨西哥的贸易壁垒极高，所以它不得不在很多行业放宽限制，为美国出口商创造出大量机遇。《北美自由贸易协定》要求分别在5年、10年或15年内逐步废除北美贸易涉及的所有关税，部分关税需要立即废除。美国要求对鞋袜和服装、玻璃器皿和扫帚等劳动密集型产品设置较长的过渡期。在农业方面，除了美国的食糖和橙汁以及墨西哥的玉米和豆类等敏感产业以外，农产品的进口配额将转换为等值的关税壁垒，然后逐步废除，此外，美国坚持采取一些保护措施，以免柑橘类水果、西红柿、洋葱和西瓜等农产品的进口量激增。

这份协定中的一个关键问题是确定哪些产品是北美产品，即哪些产品有资格享受美墨加三国的免税待遇。由于这三个国家仍然在按照现行税率对其他国家的进口产品征收关税，所以三国之间的关税水平与它们的对外关税水平之差，可能会引发转运问题，即先把货物出口至三国里关税较低的国家，然后再运到高关税国家逃避相应的关税。例如，美国对进口卡车征收25％的关税，所以其他国家（如日本）可能会尝试先将卡车出口到加拿大或墨西哥，然后穿越边境将它们运往美国，以规避较高的美国关税。为了避免转运现象，并且确保只有墨西哥或加拿大出产的货物享受美国的免税待遇，《北美自由贸易协定》制定了原产地规则，规定特定产品包含的北美比例需达到最低水平才能享受免税待遇。

原产地规则对汽车产业尤为重要。美国汽车产业希望原产地规则提高对汽车的北美比例要求，以确保墨西哥不会成为日本或其他外国制造商的出口平台，否则这些制造商只要将零部件运往墨西哥组装在一起，就可以将整车销往美国。《美加自由贸易协定》中关于本地比例的条款规定，占汽车价格一半的零部件原产于美国或加拿大时，生产出来的汽车才有资格享受免税待遇。对于《北美自由贸易协定》，全美汽车工人联合会要求它规定北美比例达到80％的汽车才能享受免税待遇，福特和克莱斯勒要求享受免税待遇的汽车的北美比例达到70％，通用汽车要求符合免税标准的汽车的北美比例达到60％。墨西哥和加拿大希望延用美加自由贸易协定中的规定，即北美比例达到50％的汽车可以享受免税待遇，但最终不情愿地接受了60％的免税标准。为了避免引发汽车制造商的反对，美国谈判代表曾向他们承诺，能够享受免税待遇的汽车的北美比例必须超过60％。虽然他们说服墨西哥将这个比例确定为65％，但加拿大坚决要求将北美比例保持在60％，因此谈判代表各退一步，最终将这个比例确定为62.5％。12

原产地规则对纺织品和服装产业来说也意义重大。美国谈判代表试图确保墨西哥生产的所有服装都使用美国制造的面料。《北美自由贸易协定》中包含“从纱线开始”的规则（yarn-foruard rule）和“三次转变试验”（triple transformation test）。它们要求，只有用《北美自由贸易协定》国家生产的纱线织成的织物来裁剪和缝制的服装，才有资格享受免税待遇。这些错综复杂的规章制度都是为了将免税贸易局限在北美范围内。

在投资方面，《北美自由贸易协定》禁止设置投资方面的业绩要求，如制定关于本地比例的条款或对出口业绩提出强制要求。13此外，如果外国投资者的财物被征用没收，或投资国的重大政策调整严重影响投资者的投资价值，那么《北美自由贸易协定》将要求投资国政府按公平市场价值给予补偿，确保外国投资者不会受到歧视待遇。如果政府未能履行这些义务，那么《北美自由贸易协定》中颇具争议的第11章允许私人投资者向一个专门仲裁机构投诉。这个机构可以对任何争端做出裁决。能源部门的外国投资对墨西哥来说是一个相当敏感的问题，加拿大过去也是如此。墨西哥宪法中的一项条款禁止外国投资者拥有本国的石油或天然气企业，美国不得不接受这个事实，尽管它说服了墨西哥放宽与国家石油垄断有关的采购规定。

在服务业方面，美墨加三国要求将国民待遇和最惠国待遇作为所有行业的普遍原则，但电信、金融服务和运输业不在此列。加拿大坚决不准对本国的文化产业推行国民待遇和最惠国待遇。它限制外国投资者涉足加拿大的电视、广播、杂志和报纸等媒体。《北美自由贸易协定》的其他条款还涉及知识产权、政府采购、竞争政策和争端解决。

1992年8月《北美自由贸易协定》谈判结束时，美国正在如火如荼地举行总统竞选，而这只是为《北美自由贸易协定》招致更多批评意见。此外，美国经济刚刚从1990年至1991年的短暂衰退中复苏。虽然与20世纪80年代初的经济萧条比起来，这次经济衰退较为温和，但就业迟迟没有回归正常水平，因此选民对“《北美自由贸易协定》将导致美国就业机会减少”的观点极为敏感。共和党的初选候选人——保守派评论员帕特·布坎南（Pat Buchanan）警告，《北美自由贸易协定》将摧毁中产阶级并伤害蓝领工人。这一言论大大激发了人们的担忧情绪。在民主党的初选中，几位候选人认为这份协定将损害美国经济并破坏就业机会。选举中的黑马是得克萨斯州的亿万富翁罗斯·佩罗（Ross Perot）。他作为一名第三党候选人，在竞选中表现强劲得令人大跌眼镜。佩罗警告，一旦《北美自由贸易协定》正式颁布，“你将会听到巨大的吮吸声，把美国的工作机会都吸走”。14“巨大的吮吸声”成了关于《北美自由贸易协定》的整个论战中最令人难忘的短评。它简短有力地描绘出与低工资邻国扩大贸易规模的前景给美国带来的恐惧情绪。佩罗在普选中拿下了19％的选票，对于第三党候选人来说，这个票数相当惊人。大选结束后，他成了《北美自由贸易协定》反对运动的公众代言人。

虽然老布什总统坚定地支持《北美自由贸易协定》，但他的民主党挑战者对这份协定采取了极其谨慎的做法。作为一名来自阿肯色州的南方民主党人，比尔·克林顿属于“新派民主党人”。他主张推行中间派经济政策，排斥工会和“锈带”的北方民主党采取的贸易保护手段。15克林顿非常倾向于签署《北美自由贸易协定》，但反对这份协定的俄亥俄州和密歇根州对他拿下大选至关重要。在竞选活动的大部分时间里，他始终对自己的立场含糊其词。他从原则上支持达成贸易协定的主张，但对手头正在推进的协定不做出任何承诺。最终，克林顿在1992年10月发表的一次竞选演讲中宣布，只要贸易协定能够保护劳工和环境就会支持它。他表示：“问题不在于我们是否应该支持自由贸易或开放市场。这当然是我们应该做的。真正的问题在于我们是否会制定出确保我们从这份协定中获益的国家经济战略。”16

克林顿在1992年大选中击败了老布什。《北美自由贸易协定》的命运掌握在了一位没有参与过其谈判过程的民主党总统手里。克林顿（2004，第432页）在他的自传中回忆说：“我发自内心地崇尚自由贸易。我认为我必须支持墨西哥的经济增长以确保我们所在的半球长期保持稳定。”他认为《北美自由贸易协定》标志着一个历史性转折，所有签约国由此摆脱了双边关系中由来已久的相互猜疑和合作匮乏。克林顿和他的经济顾问支持进一步开放贸易，但他的政治顾问反对为这份贸易协定而斗争，因为它会导致民主党分裂并冒犯民主党的许多选民阵营。

1993年2月，克林顿总统就职没几周就发表了一次重要讲话，承认美国对全球化“百感交集”。他解释说，全球经济的快速变化将不可避免地影响美国，使它的未来充满不确定性。但他坚持认为，“开放和具有竞争力的商业会使我国更加富足”，美国除了适应这种全新的环境以外别无选择。因此，“面对所有迫使我们倒退的压力，我们必须奋力一搏，而不是退却”。美国必须“努力打开其他国家的市场，建立清晰和可执行的规则扩大贸易”。17他指出新的全球经济除了对国家造成经济影响以外，还产生了更深刻的影响，“维护美国的就业和繁荣这样的理由足以促使我们竭力掌握全球经济的基本要素。但此外还有更多利害关系与此息息相关，因为这种新的商业结构将塑造全球繁荣以及全球人民享有民主、自由及和平的前景。”18

美国贸易代表米基·坎特（Mickey Kantor）遵循总统在竞选中做出的承诺，开始对《北美自由贸易协定》中涉及劳工和环境的补充协议进行磋商。（由于1992年12月，老布什总统已经签署了《北美自由贸易协定》，所以不能对它的正文重新谈判。）这些谈判从1993年4月持续至8月，它涉及的附件既有实质性目标，也蕴含着政治目标。它的实质性目标是设立三国委员会解决劳工和环境争端，以巩固这份协议；其政治目标是为尚未拿定主意的国会议员提供他们所需的政治理由以支持这份协定，从而削弱对《北美自由贸易协定》的反对意见。19

对于山雨欲来的国会斗争来说，反对《北美自由贸易协定》的运动不仅规模庞大，而且组织得井井有条。劳联-产联强烈反对这份协定，并领导其他几十个工会共同抵制它。反《北美自由贸易协定》运动的主题是，它将导致美国的就业机会流失。劳联-产联的负责人坚持认为，《北美自由贸易协定》“对于数以百万计的美国、加拿大和墨西哥劳动人民来说将是一场灾难”，因为它“完全以剥削为基础。它会摧毁美国和加拿大的就业机会，压低工资水平……我们应该拒绝这份协定，重新对它进行谈判以提升公众的整体福祉”。20有人称，“这份协定根本不是为了实现自由贸易”，而是“为了确保美国投资者能够将工厂迁到墨西哥，利用那里的低廉工资和糟糕的工作条件进行生产，然后再出口到美国市场”。21这种反对意见并不难理解，因为美国的制造业工人在20世纪80年代受到沉重打击，工会的会员数从1975年的2220万减少到1991年的1660万。22《北美自由贸易协定》是对劳工运动在民主党内部实力影响的重要考验。

尽管有关劳工的补充协议未能缓解工会对《北美自由贸易协定》的反对情绪，但关于环境的补充协议瓦解了自然保护运动对它的抵制。世界自然基金会、国家野生动物协会、奥杜邦协会（Audubon Society）和环境保护基金会认为《北美自由贸易协定》有助于实现环保目标。具体来说，如果《北美自由贸易协定》能够使墨西哥经济实现现代化，提升它的繁荣程度，那么墨西哥就有能力采用更新、更清洁的生产技术，并获得资源清理环境。而塞拉俱乐部（Sierra Club）、地球之友（Friends of the Earth）和绿色和平组织等其他组织则强烈反对《北美自由贸易协定》，认为它的环保补充协议不过是场骗局，而且不加节制的经济增长只会加剧环境恶化。

此外，其他形形色色的领域里还有不少团体坚决抵制这份协定，如美国民主行动协会（Americans for Democratic Action）、美国福音信义会（Evangelical Lutheran Church in America）、非神职天主教人员组织、美国国会黑人同盟（Congressional Black Caucus）和美国州郡及市政公务员联合会（American Federation of State，County and Municipal Employees，AFSCME）。民权活动家杰西·杰克逊（Jesse Jackson）表示：“《北美自由贸易协定》把我国的就业机会转移到了别国。”23消费者权益倡导者拉尔夫·纳德（Ralph Nader）创办的宣传组织“公共公民”（Public Citizen）认为《北美自由贸易协定》极不民主。正如他所说的：“从公司说客和他们的老布什政府盟友秘密策划出来的病态概念，到禁止修改《北美自由贸易协定》内容的快速通道程序，再到与我国法理实践背道而驰且难以理解的国际法庭裁决，《北美自由贸易协定》一直在削弱美国的民主。”24“公共公民”称这份协定只会使跨国公司受益，而伤害的却是穷人等被边缘化的少数群体，尽管西班牙裔美国人倾向于赞成这份协定。反对《北美自由贸易协定》的积极分子还利用了墨西哥在美国的糟糕形象，很多美国人认为这个国家肮脏腐败，被毒枭和政治精英玩弄于股掌之间。

前总统候选人罗斯·佩罗不仅创造了一个令人过耳不忘的短语“巨大的吮吸声”来描述流失到墨西哥的就业机会。他还发起了声势浩大的草根运动反对该协定。佩罗的著作《拯救你的工作，拯救我们的国家：为什么必须阻止＜北美自由贸易协定＞》将《北美自由贸易协定》描述为大企业和外国代理人的阴谋诡计，牺牲了普通劳动者的利益而使跨国公司赚得盆满钵满。这本书想传达的主要信息是：《北美自由贸易协定》“会使美国工人陷入与墨西哥工人的逐底竞争。数百万美国人会在这场竞赛中失去工作”。佩罗还一再强调这份协定将“严重削弱”美国的主权。他抱怨外国势力游说美国签署《北美自由贸易协定》的行径扭曲了美国的政治进程。（美国贸易代表办公室发布了一篇长达74页的文件驳斥这本书的观点。他们斥责书中的观点“不实且具有误导性”。）

在围绕《北美自由贸易协定》展开的公共论战中，喧嚣的反对意见淹没了支持《北美自由贸易协定》的生产商利益集团的声音。他们对这份协定的支持平静但相当有力。美国制造商协会和美国全国商会一直力挺这份协定。美国全国商会认为，这份协定将“创造更多就业机会，降低消费品价格，并增强美国企业在国内外的竞争力”。25尽管佛罗里达州的柑橘种植者、加利福尼亚州的蔬菜种植者和佛罗里达州的食糖生产商担心墨西哥进口对他们不利，但中西部农民从这份协定中看到了大幅提升农产品对墨西哥出口的机遇。26

纺织服装产业对待《北美自由贸易协定》的态度存在不小的分歧。纺织业认为原产地规则要求从加拿大或墨西哥进口的任何服装必须采用北美出产的纱线和织物才能获得免税待遇，所以自己可以从这份协定中获益匪浅。纺织品生产商希望他们能凭借这些规则成为墨西哥服装生产商的主要供应商。当然，纺织服装产业的工会仍然坚决反对这份协定。这个行业内部意见不一，无法对外表达统一的观点，所以没能形成反对《北美自由贸易协定》的力量。

人们对《北美自由贸易协定》的强烈敌意与它涉及的经济利益完全不成比例。墨西哥的经济体量只有美国经济的4％。美国从墨西哥进口的产品中已经有近一半要么因为普遍优惠制享受免税待遇，要么因为美墨联合生产项目享受优惠关税。剩下的墨西哥对美出口产品平均需缴纳4％的关税，尽管大多数劳动密集型产品的税率会高一些。即使没有《北美自由贸易协定》，也没有什么能阻止美国公司将它们的生产迁往墨西哥。与此同时，墨西哥对美国进口商品设置的壁垒明显高于美国对墨西哥进口商品设置的壁垒，因此《北美自由贸易协定》的支持者完全有理由称这份协定有助于在市场准入方面“打造公平的竞争环境”。(www.daowen.com)

出于以上这些原因，国际贸易委员会研究《北美自由贸易协定》后得出的结论是：这份协定有利于经济发展，但整体收益可能不大。国际贸易委员会（1993，第2—4页）估计《北美自由贸易协定》促使美国GDP提升的幅度至多为5％，“由于墨西哥和美国在经济体量上存在巨大差异，而且美国的贸易壁垒起点很低，所以对经济的提升幅度这么小是可以预期的”。尽管这份协定会对某些产品的双边贸易产生重大影响，但它带来的贸易变化对大多数产业的生产影响可能微不足道。此外，国际贸易委员会总结称，《北美自由贸易协定》“可能对美国的就业水平影响很小或完全没有影响，但可能导致某些产业的工作机会转移到其他产业”，只有少数几个产业的就业人数大幅减少，如服装、家用电器、食糖和陶瓷，出口产业的就业增长完全抵消了这几个产业减少的就业机会。国际贸易委员会的报告预测美国的平均工资将小幅上涨，但指出“有大量证据表明，它对美国低技能群体和高技能群体的工资率的影响几乎微不足道”。

经济学家普遍赞同这些结论并支持签署《北美自由贸易协定》。来自各党派的三百多位经济学家签署了一份请愿书，表示支持这份协定，其中还包括几位诺贝尔奖获得者。保罗·克鲁格曼（1993）用五个简单的命题总结了《北美自由贸易协定》：（1）它不会影响美国的就业数量；（2）它不会破坏环境，而是可能有利于环境保护；（3）它将小幅提升美国的实际收入；（4）它可能导致美国非技能工人的实际工资略有下降；（5）《北美自由贸易协定》确实属于外交政策问题，而不是经济问题。与大多数经济学家一样，克鲁格曼（1993，第13页）认为：“人们无法从协定的实质内容或它可能产生的后果这个角度真正理解它为何会引发如此激烈的辩论，辩论的结果也不可能取决于对相关证据认真核查后得出的结论。”相反，他认为：“《北美自由贸易协定》遭到的坚决抵制从根本上源于现代民粹主义，它迫切地希望维护工业美国，避免任何力量将美国转变为服务型经济。总体国际贸易和对墨贸易与这些力量没有太大关系。坚持按照4％的平均关税水平对墨西哥的进口制成品征税可能会在一段时间内挽救一些工资较低的工业岗位，但这几乎无力阻止真正让《北美自由贸易协定》的反对者担忧的长期趋势，甚至无法让这种趋势放慢脚步。”

其他经济学家对这份协定的看法更加积极。在国际经济研究所被人们广泛引用的研究中，赫夫鲍尔和斯科特（Hufbauer and Schott，1993，第14页）得出的结论是：“《北美自由贸易协定》将对美国劳动力市场产生适度但积极的影响。”假设美国对墨出口的增长速度快于墨西哥对美出口的增长速度，那么他们预计《北美自由贸易协定》将在5年内创造出171000个新就业岗位。而《北美自由贸易协定》的反对者反驳说，这份协定会对美国经济造成巨大的消极影响，而不是小规模积极影响。劳联-产联资助的一项研究预测，依据“投资转移”假设，《北美自由贸易协定》会促使美国公司加大对墨西哥的投资而减少国内投资，因此墨西哥进口增长，美国国内有55万人因此失业。27

双方都在努力证明对方的论点站不住脚。激烈的唇枪舌剑使美国公众难以理解这份协定到底会造成哪些潜在影响。反对者认为《北美自由贸易协定》会摧毁就业，压低工资，促使移民人数增长并破坏环境，而支持者立即反驳称《北美自由贸易协定》将创造就业机会，推高工资水平，促使移民人数减少并且改善环境。虽然反对者认为这份协定会产生巨大的负面影响，但大多数标准分析指出，部分非技能工人注定因此蒙受损失，但这份协定总体上会产生小规模积极影响。不过，对这份协定的担忧引起了民众的普遍共鸣。梅耶（Mayer，1998，第270页）指出：“有些观点相信《北美自由贸易协定》会摧毁数十万个工作岗位，破坏环境，损害民主或威胁美国社会，有些观点认为《北美自由贸易协定》只会产生些许影响。对公众来说，前者更令人信服。”因此在政治辩论中，这份协定可能产生的小规模积极影响被不断放大以加强它的冲击力。人们这么做是因为很少有政治家会在受到强烈反对的情况下为没有太多好处的事情殚精竭虑。克鲁格曼评论：“《北美自由贸易协定》的反对者撒的是恶毒的弥天大谎，而它的支持者撒的是善意的小谎言。”28

在1993年夏天以前，国会批准签署《北美自由贸易协定》的前景看起来始终一片黯淡。反对《北美自由贸易协定》的团体连续几个月孜孜不倦地努力说服公众反对这份协定，不断抛出“《北美自由贸易协定》会摧毁就业，伤害工人利益”的观点予以炮轰。“国内草根团体反对《北美自由贸易协定》的原因更多在于它的象征意义，而不是它的实质内容，”梅耶（1998，第257页、第266页）评论：“《北美自由贸易协定》代表了20世纪80年代发生在美国工人身上的所有事情，以及他们对未来的所有担心。”29在8月份国会休会期间，国会议员回到自己的选区后，听到的全是选民对这份协定的怨言。到了1993年9月，国会会期重新开启时，大多数政治观察家都相信《北美自由贸易协定》已经走到穷途末路。多数党领袖理查德·戈普哈特和首席党鞭大卫·博纳（David Bonior）等民主党核心领导者都反对这份协定。30而普通民主党议员担心如果支持《北美自由贸易协定》，会在选举中遭到工会的报复。

与此同时，这份协定的支持者基本都保持沉默。政府只是在8月份完成了补充协议的谈判，还没有集中精力向公众解释《北美自由贸易协定》的合理性。总统虽然支持这份协定，但是一直犹豫不决。进入盛夏后，政府内部仍在激烈争论到底应该全力推动《北美自由贸易协定》谈判（他们知道这么做会造成党内分裂），还是把工作重心放在其他可以将民主党团结起来的问题，如医疗保健上。总统的政治顾问反对为《北美自由贸易协定》投入大量时间和精力。他们认为这是一场注定失败的战争。而总统的经济顾问则坚定地支持这份协定，其中包括财政部长劳埃德·本斯滕（Lloyd Bensten），他是一位来自得克萨斯州的前参议员。根据哈里斯（Harris，2005，第95页）的说法，“正是本斯滕在政治团队表示反对和克林顿痛苦地质疑这份协定的关键时刻拍板。在一次内阁会议上，他当着总统的面用拳头猛捶桌子强调自己的主张。这个举动使整个房间鸦雀无声。他称《北美自由贸易协定》不仅是一项好的政策，而且对总统自身的原则构成重大考验。他是否有勇气为了这些原则奋力一搏？”此后不久，克林顿（2004，第540页）确定他“已准备好全力推动《北美自由贸易协定》通过国会审议”。31

克林顿政府面对的是一场硬仗。他们只有两个月时间动员商界，并且在11月中旬投票之前为《北美自由贸易协定》拉拢国会的支持力量。众议院需要获得218张支持票，才能批准签署《北美自由贸易协定》。当时预计约有120名共和党人支持它，这意味着还需要100名民主党人的支持票。政府根本无法拿到这么多支持票，因为反对这份协定的民主党人远远超过支持它的人，而且公众舆论也一边倒地强烈抵制，所以很多尚未表态的国会议员很难公开宣布自己支持《北美自由贸易协定》。

1993年9月中旬，克林顿签署了劳工和环境补充协议，由此启动了为《北美自由贸易协定》赢得国会和公众支持的运动。三位前总统也加入他的阵营，坚决支持这份协定。克林顿总统认为：“关于《北美自由贸易协定》的辩论实际上是对另外一个问题的辩论，即我们会欣然接受（全球经济中的）这些变化，并创造出未来的就业机会；还是试图抵制这些变化，希望能够保持过去的经济结构。”克林顿承认公众害怕改变。他说道：

显然大多数人反对这一协定的根源在于恐惧和不安全感。这些情绪如影随形地萦绕在伟大的美国中产阶层的心头，这是完全可以理解的。否认这些恐惧和不安全感的存在无济于事。否认许多美国人民在变革之战中一败涂地也无济于事。但认为《北美自由贸易协定》会使情况变得更糟则大错特错。无论这份贸易协定是否通过国会审议，你听到人们谈论和担心的每一起独立事件总会发生。而且如果《北美自由贸易协定》未能通过国会审议，那么这些独立事件中大多数都会变得更糟。32

他还强调了这份协定对外交政策的影响：“在过去几十年里，我们从未停止过宣扬民主，尊重人权，并且进一步对拉丁美洲开放市场。”他认为《北美自由贸易协定》最终将使美国有机会大力推进这些目标。33

由此开启了一场浩浩荡荡的运动来推动《北美自由贸易协定》通过国会审议。政府试图转变辩论的重点，把关注点从墨西哥进口至美国的产品会因为这份协定增加多少变成美国对墨出口会因此增加多少。《北美自由贸易协定》会使美国进入墨西哥市场时享受优惠的进口条件，因此美国公司在墨西哥市场上比欧洲和日本出口商具有更显著的竞争优势。政府官员称《北美自由贸易协定》降低了墨西哥的贸易壁垒，会造就出口繁荣，并在未来两年里创造出20万个就业机会，在未来5年里创造出上百万个就业机会。贸易和投资增长将有助于提高墨西哥的工资和生活水平，减少进入美国的墨西哥移民。政府一再表示，拒绝签订《北美自由贸易协定》是对现状的认可，而没有人认为现状可以接受。从恶劣的劳动条件和糟糕的环境标准到移民和贩毒，没有签订《北美自由贸易协定》时，美国与墨西哥之间的所有这些问题就已经存在。如果不能签订这份协定就无法改变现状。《北美自由贸易协定》的支持者认为，没有人承诺这份协定是药到病除的灵丹妙药，但它可能解决以上存在的部分问题，至少是向正确的方向迈出了一步。

虽然总统及其团队最担心的是如何确保民主党人支持《北美自由贸易协定》，但同时他们必须把共和党人也拉入阵营。10月中旬，少数党党鞭、佐治亚州共和党人纽特·金里奇（Newt Gingrich）抱怨克林顿为这份协定付出的努力“极其可悲。”金里奇警告总统说，除非他亲自下场，全力以赴确保有100名众议院民主党人支持这份协定，否则无法保证他拿到120名共和党众议员的支持选票，而必须得到这么多共和党人的支持才能通过《北美自由贸易协定》。这一批评意见刺激了克林顿更加直接地参与这场政治斗争。克林顿和政府高级官员认识到《北美自由贸易协定》是对总统能力的重要考验，所以他们亲自与200余名国会议员进行了交谈。财政部长本斯滕自嘲地说：“我向某些国会议员献殷勤花的时间比在夫人身上花的时间还多。”34美国运通首席执行官兼商业圆桌会议负责人詹姆斯·罗宾逊（James Robinson）敦促其他商界领袖每天至少与三名国会议员通话以鼓动他们支持《北美自由贸易协定》。

那些尚未表态的国会议员承受着来自两派力量的巨大压力。双方都要求他们表明自己的投票意向。9月的调查显示，43％的众议院议员反对该协定，38％的众议员支持这份协定，有19％的议员尚未表明立场。到了11月，总统的努力开始得到回报：83名没有表态的议员中有3/4决意支持这份协定，甚至有一部分之前表示反对的议员也转而公开支持这份协定。许多国会议员都承认从长远看，《北美自由贸易协定》是一个不错的主张，但他们担心在公众反对这份协定的情况下支持它会给自己招致不利的政治后果。为了让那些还没拿定主意的议员找到他们所需的政治理由口支持《北美自由贸易协定》，政府公布了专门的贸易调整援助计划来缓解失业工人受到的打击。

在政府不断加大力度推动国会通过《北美自由贸易协定》的同时，工会的反对攻势也越来越激烈。工会威胁不再为那些投票支持《北美自由贸易协定》的民主党人提供竞选献金。一位工会领导人曾警告资助这些民主党议员的人，“我们要用鞭子抽你的屁股，然后把你赶出办公室”。工会领袖的举动让总统震怒，他指责前者采用“冷酷无情的肌肉发达型战术”。劳联-产联的一位高层官员回应称，“我们没有威胁过任何人”，不过“如果你投票把我们会员的就业机会转移到其他国家，我们就不会再支持你”。双方言辞激烈地相互指责，传统的民主党盟友之间的关系极其紧张。35

就在国会对《北美自由贸易协定》举行投票的前两周，它通过国会审议的前景还一片惨淡。众议院领袖大卫·博纳和理查德·戈普哈特前往白宫提议推迟此次投票，以免投票失利使总统蒙羞，但克林顿拒绝了这一提议。在众议院投票前八天，副总统阿尔·戈尔（Al Gore）和罗斯·佩罗在美国有线电视新闻网（CNN）的“拉里·金现场秀”节目上对《北美自由贸易协定》展开了辩论。从各方面看，准备极其充分的戈尔全面碾压佩罗。佩罗给观众们留下的印象是极其暴躁而且漫无边际。（正如一份报纸的头条新闻写道：“罗斯被顶翻在地。”）戈尔强调，改善美国产品进入墨西哥市场的准入条件将提升美国出口，增加美国的就业机会。他先提醒观众，美国已经对墨西哥进口打开国门，然后强调，《北美自由贸易协定》会降低墨西哥的贸易壁垒，为美国出口打造公平竞争的环境。他一再敦促佩罗说清楚自己将如何修正这份协定或有没有其他议案替代这份协定，但佩罗给出的答案无法让人们满意。佩罗在这次节目中的表现极其糟糕，大大削弱了公众对他的信任度。有调查表明，59％的观众认为戈尔的观点论据更可信，只有22％的人认可佩罗的主张。36

政府对国会开展的工作甚至开始扭转原本对《北美自由贸易协定》不利的公众舆论。9月的民意调查表明25％的美国人赞成这份协定，36％的美国人反对它；到了11月中旬，同样的民意调查发现36％的美国人赞成这份协定，31％的美国人反对它。37随着部分美国人对《北美自由贸易协定》的看法不断改观，更重要的是，部分犹豫不决的投票者（如尚未表态的国会议员）越来越倾向于这份协定。政府和支持这份协定的商业团体成功地驳斥了反对者对这份协定的经济影响的说法，即使在就业机会这样敏感的问题上也不例外。他们还就协定对外交政策的影响提出了更广泛的观点论据，进一步占据上风，他们称如果美国拒绝了一份有助于同重要邻国加强关系的协定，那么人们会如何描述美国的本质？

在最终投票日前的最后几天，政府为了赢得218位议员的支持而拼尽全力。为了避免自身受到政治攻击，或者为了迫使政府做出更多让步，很多未表态的议员不断推迟宣布自己的投票意向，尽可能拖到最后一分钟。38佛罗里达州和路易斯安那州有一大批没有表态的众议员坚持要求政府在涉及食糖、柑橘类水果和冬季蔬菜（如西红柿）的问题上做出让步。美国政府承诺一旦国外进口导致国内蔬菜价格下跌，就为国内的蔬菜种植者提供价格补贴，同时敦促墨西哥进行适度调整以加大墨西哥对美出口食糖的难度。（墨西哥官员也在计算众议院的投票情况。他们除了同意美国政府的提议外别无选择。）最终佛罗里达州的水果和蔬菜协会、海湾柑橘种植者和其他团体放弃反对《北美自由贸易协定》，政府由此获得25张支持票。此外，政府承诺调查加拿大的小麦补贴问题，又拿下中西部的5张支持票，同时政府承诺保护服装制造商，以免乌拉圭回合带来的廉价进口产品对他们造成冲击，于是将另外4张南方的支持票也收入囊中。39罗斯·佩罗抱怨：“在政治分肥出现之前，选票情况原本没有发生改变。”40

1993年11月17日，众议院准备对《北美自由贸易协定》进行投票表决。会场辩论持续了11个小时，有240位国会议员上台发表了演讲。大卫·博纳发表了激动人心、感情充沛的演讲，攻击《北美自由贸易协定》是一份“糟糕透顶的协定”，会“压低我们的生活水平”，并且“锁定墨西哥的体系，使它继续剥削墨西哥人民并拒绝赋予他们绝大多数基本政治权利和经济权利”。他继续说：“站起来反对这份协定的劳动人民没有拿过哈佛大学的学位。他们不研究经济模型，而且他们中的绝大多数人从来没听说过亚当·斯密。不过，他们知道什么时候自己受到不公平的待遇。他们知道让美国工人与时薪1美元的墨西哥工人竞争是不公平的。美国的工作仍然是由那些每天事先准备好午餐、打卡上班、为了获得每一份工资全情投入的人民完成的。我们承担不起抛弃他们付出的代价。”41

少数党领袖伊利诺伊州共和党人罗伯特·米歇尔（Robert Michel）激情四溢地为这份协定辩解并恳求同僚：“不要为了今天的恐惧而牺牲掉未来的就业机会。”他称“《北美自由贸易协定》有三位最著名的非选举产生的反对者：罗斯·佩罗、帕特·布坎南和拉尔夫·纳德——即《北美自由贸易协定》反对者中的格劳乔、奇科和哈勃（他借用了喜剧三人组合“马克斯兄弟”中的人名）。”他们“对全球竞争带来的挑战做出的唯一回应是退缩、发牢骚和啜泣”。42

到了当晚10∶26，第二次世界大战结束以来最史诗般的贸易政策之争以国会通过《北美自由贸易协定》的结果落下帷幕。投票结果为234票对200票，支持者与反对者的实力差距远远超出了人们的预期。克林顿政府后来者居上，成功地逆转了局势，给人们留下极其深刻的印象。由于《北美自由贸易协定》奇迹般地向死而生，所以华盛顿州民主党人、众议院议长托马斯·弗利（Thomas Foley）将它称作“拉撒路法案”。43反对《北美自由贸易协定》的活动分子为了挫败这份协定投入大量时间和精力，最终一败涂地。44

政府承认，如果没有共和党的支持就不可能拿下这场胜利。共和党以132票对43票的投票结果支持了《北美自由贸易协定》。民主党以156票对102票的投票结果反对这份协定（其中还包括一位独立议员）。具体来看，北方民主党人以124票对49票的结果反对协定，南方民主党人以53票对32票的结果认可它。克林顿后来“推测如果议会秘密投票，那么《北美自由贸易协定》至少需要30张选票才能拿到多数票得到通过”，不过他认为“《北美自由贸易协定》的实质内容常常输给赤裸裸的政治斗争，其中工会施加的压力尤为沉重”。45

图13.1展示了国会对《北美自由贸易协定》投票情况的地缘分布。绝大多数支持票都来自密西西比河的西部，特别是西南部，而东部的情况则冰火两重天。后来有很多研究者尝试解释各个议员投出赞成/反对票的原因。46麦基（Magee，2010）认为，如果1992年老布什成功连任总统，那么会削弱民主党对协定的支持力度，大大降低国会通过《北美自由贸易协定》的可能性。与众议院的“殊死搏斗”形成鲜明对比的是，三天后参议院以61票对38票的投票结果轻松通过《北美自由贸易协定》。共和党以34票对10票的投票结果支持这份协定，民主党内部分歧较大，以28票对27票的结果反对它。最终《北美自由贸易协定》于1994年1月正式生效，虽然相关关税会在10年的时间里逐步废除。

图13.1　1993年11月17日国会对《北美自由贸易协定》的投票情况

注：阿拉斯加和夏威夷投了反对票。
资料来源：地图承蒙达特茅斯学院Citrin GIS/Applied Analysis Lab提供。

《北美自由贸易协定》造成了哪些经济影响？对于所有担心“巨大吮吸声”的人来说，在20世纪90年代中期至晚期，美国的劳动力市场极其稳健。失业率在2000年末不足4％，制造业的就业情况保持稳定，就连技术欠佳的工人拿到的工资也在不断增长。进口没有导致失业人员显著增加。尽管《北美自由贸易协定》加速了服装产业的就业不断减少，但相关研究表明，它既没有对净就业造成重大影响，也没有影响到其他贸易相关产业就业流动的总体情况。47

后来的一些研究发现，《北美自由贸易协定》虽然对贸易影响显著，但对价格和福利情况的影响少之又少。48它促进了双边贸易快速增长，不断提升北美经济的一体化程度。尽管批评者对它的不满主要集中于墨西哥进口增长迅猛，但这些进口值的40％左右来源于美国生产的半成品或零部件，虽然这意味着美国劳动密集型组装产业的部分就业机会流失到了墨西哥。总而言之，《北美自由贸易协定》既没有恶化两国经济当时面对的问题，也没有使它们有所好转。如今回过头来看这份协定，赫夫鲍尔和斯科特（2005，第4页）指出：“《北美自由贸易协定》做出的绝大多数承诺不可能通过区区一份自由贸易协定来实现。批准签署《北美自由贸易协定》后出现的问题，多半不是由它要求开展的政策调整造成的。”

然而，1994年底墨西哥受到金融危机的重创后，美国的双边贸易顺差迅速下滑为逆差。这场金融危机导致墨西哥深陷严重的经济衰退，墨西哥比索相对于美元汇率直线下滑。由于某些预测《北美自由贸易协定》制造出净就业机会的研究结果是以贸易顺差持续扩大为前提的，所以批评者借着突然出现的贸易逆差称《北美自由贸易协定》导致就业机会减少。尽管《北美自由贸易协定》本身与墨西哥的金融危机没有任何关联（这场危机爆发前已经酝酿多年），但形势突然发生转变，使人们开始质疑“贸易协定会促进国内就业增长”的观点。

尽管墨西哥经济最终开始回暖，但它遭受的经济危机使它难以将自己隔离于《北美自由贸易协定》带来的即时冲击之外。《北美自由贸易协定》对墨西哥造成的最大冲击或许体现在政治层面：它促进墨西哥的现代化，导致统治墨西哥数十年之久的革命制度党（Institutional Revolutionary Party，PRI）日渐式微，促使墨西哥走上多党民主的道路。正如普雷斯顿和狄龙（Preston and Dillon，2004，第226页）强调的那样，《北美自由贸易协定》“迫使墨西哥反思了其拒人于千里之外、闭关锁国的民族主义，而这种民族主义正是革命制度党的革命主张的要义。尽管传统的革命制度党将美国视为帝国主义霸凌者，但《北美自由贸易协定》呼吁墨西哥把邻国当作合作伙伴，甚至是朋友。”除了对经济造成影响以外，《北美自由贸易协定》还对美国的贸易政治产生了深远的影响。即使过了1/4个世纪，仍然可以感受到民主党在这份协定上的尖锐分歧。