在1985年9月的《广场协议》之后，美元相对于其他货币的持续贬值终于成功地解救了那些与全球市场进出口商进行竞争的产业。从1985年2月的峰值到1988年4月的谷底，美元的实际贸易加权价值下降了近30％。其结果就是，出口增长回升，进口增长放缓。事实上，在经济增长于1989年放缓之前，出口相关产业占1987—1988年制造业就业增长的一半。114商品贸易逆差在1987年达到1590亿美元的峰值，随后在接下来三年里逐渐下降。随着经济的持续增长，这些变化极大地缓解了保护主义压力。如图12.5所示，1987年以后，国内企业提出的反倾销申诉大幅减少。当然，近期实施的很多进口限制依然生效：近三分之一的日本对美出口仍然受到某种形式的限制。

在这样的环境中，乔治·布什（George H.W.Bush）总统的新政府和贸易代表卡拉·希尔斯（Carla Hills）借机取消了20世纪80年代积累起来的一些保护主义措施。三大受保护产业分别是汽车、钢铁、纺织品和服装，而它们受到的特殊保护很快就要结束。首先，日本对汽车的自愿出口限制逐渐取消。日本在1981年之后又延期了自愿出口限制，不过这样的限制慢慢不再具有约束力，因为日本主要汽车生产商在美国建起了生产设施，从而取代了来自日本的出口。到1991年的时候，日本企业占美国国内汽车和轻型卡车产量的15％。因此，自愿出口限制已经没有必要：当年的出口限制为230万辆，但美国仅从日本进口了173万辆。1992年，日本将出口限制减少到165万辆，不过在接下来这一年里，日本仅出口了140万辆汽车，远远低于限制数量。

1994年初，日本宣布不再实施出口限制。美国的工会官员和汽车公司高管对这个决定大为不满，但他们已经没有合适的立场要求继续实施这样的限制。撇开就业不说，汽车产业已经在盈利和生产方面从20世纪80年代初的低谷时期恢复过来。此外，日本企业已经满足了行业和工会提出的要求：也就是说，“在出售汽车的地方生产汽车”。此外，三巨头对一些日本生产商进行了投资，因此他们现在已经是日本汽车的主要进口商。

钢铁产业则构成了更加艰巨的挑战。钢铁产业在1984年赢得的全面自愿限制协定将于1989年到期，即1988年总统大选之后不久。与汽车产业一样，比起几年之前，钢铁产业的状况已经大为改善：产能利用率大幅提升，经济损失转为利润，美元疲软帮助提升了产业竞争力，因而进口也逐步减少。此外，大型钢铁企业关闭了低效工厂并对生产设施进行现代化改造以提高生产率并降低劳动力成本，从而使生产逐渐实现合理化。

不过，当副总统乔治·布什在1988年竞选总统时，俄亥俄州和宾夕法尼亚州的民意调查数据不太理想，他的应对之措是表态将延续进口限制，不过他并没有做出任何具体的承诺。延续自愿限制协定的可能性引发了激烈的争论，现在钢铁消费企业也表示反对，如重型土方设备生产商卡特彼勒（Caterpillar）和其他主要钢铁消费者。他们抱怨钢铁保护提高了他们的生产成本，削弱了他们相对于外国竞争对手的竞争力。钢铁用户指出他们雇用的工人要远远多于钢铁产业的工人，他们认为进口限制造成的钢材短缺和价格上涨危及了这些工作岗位。

这使得盈利丰厚的综合钢铁生产商在捍卫自愿限制协定的时候需要面对另一大批制造商的反对。在钢铁产业要求将自愿限制协定延期5年而钢铁用户坚决主张将它们废除的时候，国会钢铁议员团必须在两个集团之间进行调解。国会本身也意见不一。（萨姆·吉本斯打趣说，1989年国会重新授予政府达成协定限制钢铁进口的权力是“我提出的唯一没有人认同但每个人都同意投赞成票的法案”。）115布什政府提出了一个折中方案，即将进口限制延续两年半，随后将之取消。在此期间，为了帮助钢铁消费者，如果钢材供给短缺，自愿限制协定将被放宽。政府还指出，解决钢铁市场全球产能过剩和贸易扭曲行为的正确办法是正在进行的《关贸总协定》谈判，而非出口限制。

综合钢铁生产商和美国钢铁工人联合会对这一决定感到失望。自1967年以来，两者一直都受益于进口限制，而失去自愿限制协定也表明该行业的政治影响力有所减弱。在自愿限制协定于1992年初到期时，钢铁产业立即提出80多起反倾销和反补贴税申诉，对商务部和国际贸易委员进行疲劳轰炸。虽然商务部发现倾销和补贴幅度高达109％，但国际贸易委员会仅对32起案件做出了伤害裁决；大部分申诉都被驳回，因为进口产品的销售价格通常都要高于国内钢材。这些案件的驳回又一次打击了希望继续受到保护的钢铁产业。

纺织品和服装产业受到的特殊保护也被取消了。到1991年时，《多种纤维协定》的出口配额共涉及41个国家，占纺织品进口的69％和服装进口的88％。116然而，我们在前文已经看到，《多种纤维协定》在阻止进口方面更像是一层滤网，而不是一面墙壁，国内生产商也一直努力想要加强限制。该行业希望布什政府能够比上届政府更支持他们，并再次尝试从国会那里争取到全面的贸易保护。1990年4月，国会纺织品议员团推出了5年内的第三部重要的纺织品和服装法案。与1988年的法案一样，此次法案将按产品（而不是按国家）设定进口总量上限，并将其增速限制在每年增长1％。中西部农业州此前曾反对此类立法，因为它们担心其他国家会对其农产品出口进行报复，为了化解它们的反对，法案包含了如下条款：如果一国提高美国农产品进口，美国则允许提高该国的纺织品配额。法案的另一条款要求将非橡胶鞋制品进口冻结在1989年的水平，以便更多地赢得鞋类生产商所在地区的国会议员的支持票。虽然以上种种措施提高了该法案的吸引力，但纺织品和服装产业在政治上仍然处于弱势：美国服装生产商协会并不支持该法案，因为它的很多成员已将工厂转移到海外或是从外国服装制造商那里进口服装。

国会平平淡淡地通过了该法案，因为布什总统已经宣布他将否决这部法案。总统称这是一部“高度保护”法案，它会破坏经济、提高对消费者来说已经很高的服装成本并违反《关贸总协定》的规则。117总统指出，法案只会造成上述后果，而不会消除任何不公平贸易行为或打开任何国外封闭市场。第十三章将会说到，这次否决为乌拉圭回合全面废除《多种纤维协定》奠定了基础。

20世纪80年代的其他贸易问题也在布什执政期间逐渐消退。当美日两国1986年达成的半导体协定需要在1991年延期时，国内计算机生产商（半导体消费者）的反对导致该协定的反倾销条款被终止。机床领域的有序销售安排已经过期，其他贸易限制也已经失效。其结果就是，特殊保护措施涵盖的进口份额从1984年的21.5％下降至1990年的10.4％。118事实证明，20世纪80年代的贸易保护只是美国政策中的临时之计，而非长久之举。

经过20世纪80年代强大的贸易压力之后，保护主义为何在20世纪90年代相对轻松地出现逆转？进口限制的解除主要归因于三个因素：形势变化、经济调整、国内的反对声音越来越大。

形势变化指的是开始于1983年并贯穿20世纪80年代大部分时间的经济复苏：国内需求的增长推动了制造业的复苏并降低了失业率。美元相对于其他货币的贬值既有利于国内市场的进口竞争型生产商，也有利于全球市场的出口商，这对于缓解保护主义压力和消除现有措施也至关重要。(www.daowen.com)

经济调整指的是国内企业为应对竞争加剧而采取的措施。很多调整措施都是艰难而痛苦的，如关闭效率较低、成本较高的生产设施并大幅裁员，不过这些措施带来的结果是成本降低和效率提高。很多企业不得不改变产品组合，一般都是提升产品质量，如半导体产业从生产存储芯片转为专注生产专用设备和复杂的微处理器。此外，很多产业开始在海外生产方面进行全球多元化投资，这降低了他们在美国市场设立贸易壁垒的兴趣。很多外国企业还在美国建立了生产设施，这进一步降低了进口限制对国内企业的价值。

最后，国内反对保护主义措施的声音不断加大。购买进口中间产品以生产最终产品的公司越来越积极地反对施加在其生产投入方面的进口限制。与前几十年不同，钢铁采购商现在强烈反对钢铁产业提出的进口限制要求，半导体产业也是如此。至于服装产业，零售商则为国内用户发声，努力争取降低服装价格。因此，进口产品的消费者在政治上活跃起来，这里指的不是那些家庭消费者，而是利润受到威胁的企业消费者。这种反对声音极大地改变了贸易政策的政治局面：国会议员和政府官员现在不得不面对并协调不同选区相互冲突的观点，而不仅仅只是了解进口竞争型生产商和工人的意见。

20世纪80年代遗留下来的另一个贸易问题就是动用301条款对付外国不公平贸易行为。虽然最初没有显现出来，但使用这一工具打开国外市场的做法也开始随着时间的推移逐渐消失。如前所述，《1988年综合贸易与竞争法案》包含了“超级301”条款，根据该条款，美国贸易代表办公室需要确定“重点国家”的贸易壁垒和政策扭曲，如果这些做法没有在3年内取消的话，贸易代表办公室则会采取报复措施。国会正是采取这种办法推动行政部门使用高压手段打开国外市场，尤其是日本市场。119

对于向日本等盟国提出什么样的要求，布什政府的官员意见不一。美国贸易代表卡拉·希尔斯在她的任命听证会上承诺会采取强硬措施处理不公平贸易行为，并保证，与过去的谈判不同，新的谈判一定会取得成效。（希尔斯打比方说会用撬棍为美国产品撬开外国市场，因此她后来被人称为“撬棍卡拉”。）与此同时，政府官员并不希望结果导向的贸易政策退化成为管理式贸易，这样的贸易将会设定明确的市场份额目标，就像1986年的半导体协定那样。

1989年5月，美国贸易代表将日本、巴西和印度列为超级301条款下的“重点国家”。日本被列为重点国家，是因为它在超级计算机和卫星领域的歧视性采购政策和林业产品的技术壁垒；巴西是因为它的各种定量进口限制；印度是因为它在与贸易相关的外国投资和服务贸易方面的壁垒，尤其是保险壁垒。（韩国和中国台湾做出了足够的让步才没有被列为重点国家/地区，欧共体也没有被列入名单。）一年后，希尔斯宣布，美国与日本的谈判成功地为美国超级计算机和林业产品打开了日本市场，这让来自蒙大拿州的知名民主党参议员马克斯·博卡斯（Max Baucus）大为满意。

不过动用超级301条款的做法也逐渐消失了。令批评日本的人士感到沮丧的是，美国贸易代表办公室在1990年没有将日本列为重点国家。布什政府没有动用超级301条款施加压力，而是发起了结构性障碍协议（SII）解决日本市场准入问题。1201990年，只有印度被列为重点国家，但它拒绝与美国谈判。美国意识到了这样的做法徒劳无益，因此没有采取报复措施来施加压力。之后，超级301条款期满终止，没有再延期。贝亚德和埃利奥特（Bayard and Elliott，1994，第313页）得出结论认为，超级301条款“未必会比常规301条款更有效”，但“具有不必要的挑衅性”，容易挑起美国与其他国家的冲突。

到20世纪90年代初，对外国不公平贸易行为的担忧已经逐渐减弱。日本进入了持续的经济低迷期，它构成的问题已经成为历史；由于日元走强和经济疲软，日本生产商已经不再像10年前那样构成竞争威胁。不过，比尔·克林顿总统的新政府在成立之初仍然想要重振“结果导向”的贸易政策。1211993年3月，日本宣布其半导体市场的外国份额已经达到了20％，不过它坚称这个数字既不是目标，也不是承诺。克林顿政府认为其他部门也可以采取半导体协议的模式。克林顿总统在那年与日本首相会晤时，呼吁日本“关注特定产业和特定结构”，以期在市场准入问题上“取得成效”。122半导体协定带来的教训，也就是说，想要说服国内生产商同意购买外国产品可谓难上加难，使得日本官员强烈反对日本再次在进口问题上接受数字基准。123虽然克林顿政府设法构建了双边贸易关系框架，但日本还是成功地避免了在进口问题上做出更多承诺。到1995年，这件事也就不再被提起。

因此，到20世纪90年代初，贸易政策的政治和经济环境远比20世纪70年代初或80年代更为平静。那些年，开放贸易体系受到了巨大压力，结果导致出口限制协定和其他形式的贸易保护主义广为扩散。虽然出现过强大的要求施加新贸易壁垒的压力，但1934年之前的那种高水平关税并没有卷土重来。此外，进一步自由化的基础已经奠定。随着20世纪80年代的贸易措施开始到期，美国即将走进贸易扩张的新时代。

【注释】

[1]英制长度单位，1英尺约合0.3048米。——编者注