到目前为止，本章基本没有谈及多边贸易体系。事实上，在20世纪80年代初的贸易政策动荡期，《关贸总协定》的意义受到了强烈质疑。之前的多边贸易协定，如20世纪60年代的肯尼迪回合和20世纪70年代的东京回合，已经将发达国家的制成品关税削减并限制在较低水平。虽然关税受到了控制，但《关贸总协定》没能阻止非关税壁垒在全球贸易中的蔓延。贸易政策观察人士担心，战后开放的非歧视性贸易体系正在受到侵蚀，甚至有可能土崩瓦解。

从20世纪70年代开始激增的贸易壁垒包括：进口差额税（欧洲农产品进口）、反倾销和反补贴税、自愿出口限制、有序销售安排以及其他形式的管理式贸易。在1966年至1986年，非关税壁垒涵盖的进口份额在美国从36％升至45％，在欧共体从25％升至54％，在日本从31％升至43％。98由于共同农业政策的扩展，欧共体的升幅格外明显。同时，非关税壁垒也被应用于越来越多的制成品。自愿出口限制的扩展蔓延尤为惊人。1989年，《关贸总协定》在报告中指出，正在生效的出口限制协定有236项，其中67项涉及对美出口，127项涉及对欧共体的出口。这些出口限制大多源于20世纪80年代，而且没有遵守《关贸总协定》的规则或约束。99

不管是被视为一个机构，还是被视为一套规则，《关贸总协定》都没能遏制这一时期四处蔓延且形式不断变化的保护主义。这就提出了一个问题：如果《关贸总协定》的规则被如此广泛地忽视，其条款被如此轻易地规避，那么是否还有必要把它当回事？密歇根大学法学教授约翰·杰克逊（John Jackson）在1978年“自由贸易体系正在坍塌的制度”一文中指出，“几乎所有的《关贸总协定》规则都不足以应对当前的世界贸易问题”，之所以出现这种情况，有些时候是因为规避行为，但更多的时候是因为缺少执行机制。贸易规则之所以被违反，是因为在各国限制贸易的时候，缺乏有效的争端解决机制迫使它们承担责任。“悲剧的是，一个有缺陷的管理体系往往会惩罚遵守规则的人，却奖励违反规则的人”，而这只会促成人们“进一步侵蚀规则”。所有这些都导致了世界贸易体系的恶化。100《关贸总协定》总干事阿瑟·邓克尔（Arthur Dunkel）在1982年表示：“《关贸总协定》面临的真正危险并不是贸易战的爆发，而是主要签署国就那样堂而皇之地假装总协定并不存在。”他认为，“这实际上将会终结《关贸总协定》”和基于规则的贸易体系。他认为，将这一体系维系在一起的唯一因素就是“一种恐怖平衡”，即各国之所以不敢实施过多的保护主义措施是因为这可能招来报复。101

在东京回合于1979年结束后，美国贸易代表办公室的官员开始筹划下一轮多边贸易谈判。谈判议程既有旧问题（农业和保障措施），也有新问题（服务业和高科技产品）。美国开始向其他国家施加压力，要求他们批准议程并开始谈判，但由于全球经济衰退，这个时机并不合适。美国在1982年11月的《关贸总协定》部长级会议中敦促发起新的贸易谈判，但这次会议在争吵和分歧中不欢而散。就像理查德森（Richardson，1994，第641页）所说的那样：“欧共体特别抵触农业自由化，印度和其他发展中国家坚决反对服务业自由化，所有人都指责美国没有准备充分的文件，没有足够的解释和劝说，没有谈妥合适的交换条件，就将它的议程摆到桌面上。”不过，与会者也对愈演愈烈的保护主义感到担心。部长宣言警告说，由于保护主义压力成倍增长，各国政府无视《关贸总协定》规则，多边贸易体系正“受到严重威胁”。各国部长呼吁对贸易壁垒采取“维持现状并逐步减少”的应对策略，立即停止引入新的贸易壁垒并开始取消已有的贸易壁垒，不过这番话基本上没有受到重视。102美国官员垂头丧气地离开了日内瓦，因为其他国家拒绝启动新的贸易谈判。由于对《关贸总协定》进程感到沮丧，他们开始认真考虑采取多边体系之外的替代方案减少贸易壁垒，这在战后尚属首次。103

事后看来，1982年《关贸总协定》部长级会议的结果显然起到了重要作用，因为它说服了美国贸易官员开始考虑以替代方案减少贸易壁垒。如果《关贸总协定》的参与者不愿意加强现有规则的执行并弥补法律框架的漏洞，那么美国就准备绕过多边进程，采取单边行动执行贸易规则并解决对外贸易壁垒，同时启动双边和区域磋商进一步开放贸易。1985年，里根总统再次呼吁启动新一轮多边贸易谈判，同时警告：“如果不启动谈判，或是谈判没有取得太大进展，我会指示我们的贸易谈判代表与其他国家探索达成区域和双边协定的可能性。”104事实上，贸易代表威廉·布罗克之所以认为《1984年贸易和关税法案》应当授权与以色列达成双边贸易协定，一个原因就是他对《关贸总协定》不再抱有幻想。次年达成的贸易协定在10年内逐步取消了双边贸易的所有关税。以色列是一个备受欢迎的盟友，因此协定在国会没有遇到任何反对。105

美国和以色列达成的协定具有更多的外交政策含义，不能算是贸易政策的重大变化，但是，与加拿大达成自由贸易协定的可能性很快就浮现。长期以来，加拿大一直对是否继续进入美国市场心怀疑虑，尤其是在相关贸易行动对其经济造成破坏的时候：美国在1971年征收10％的进口附加税时并没有豁免加拿大，该国其他出口产品也时常受到反倾销和反补贴税的困扰，这在20世纪80年代给两国双边关系造成了长期问题。加拿大生产商经常发现自己只能任由美国商务部和国际贸易委员会摆布，种种不利于他们的裁定可能在很长一段时间内干扰他们的出口。加拿大官员还担心商业投资有可能因为无法确保美国市场准入而遭受损失。

与此同时，加拿大一直担心自己被这个强大的邻国控制，从而失去其主权和特有文化。这些国内敏感问题使加拿大官员在是否寻求与美国建立更密切的经济关系上犹豫不定。当然，美国可以宣布它愿意探讨达成双边贸易协定的可能性，但主动权必须在加拿大这边；美国的任何此类提议都会让加拿大民族主义者担心美国正在谋划占有该国资源并控制其经济。106

一个皇家委员会在1985年发布了一份关于加拿大经济前景的报告，这份报告成为推动事态向前发展的催化剂。与美国一样，加拿大也日益担心该国的生产率表现以及该国出口在全球市场上的竞争地位。这份报告敦促加拿大官员采取能够增强经济韧性和活力的政策，减少庇护该国经济免受外国竞争的程度和各省的分割程度。为此，报告敦促加拿大“转变观念”，与美国展开自由贸易协定谈判。这样的协定会让加拿大经济面临更大的竞争，从而迫使生产商提高效率，还会锁定加拿大的美国市场准入权，使该国不那么容易受到美国政策变化莫测的影响。加拿大保守党总理布莱恩·马尔罗尼（Brian Mulroney）在职业生涯早期曾反对美加自由贸易这一理念，但是1985年10月，在政府内部进行了激烈争论之后，他致信里根总统，提出展开自由贸易协定谈判。

加拿大在此类协定中的经济利益要远远高于美国。1985年，加拿大近3/4的出口（约占加拿大GDP的20％）都是运往美国的，而美国只有20％的出口（占美国GDP的1％）被运往加拿大。平均而言，加拿大对美国产品的关税（约9％）要高于美国对加拿大产品的关税（约4％）。大约80％的加拿大对美出口和65％的美国对加出口已经免税，因为两国在1965年达成了一份特别协议，取消了汽车和汽车零部件的双边贸易关税。不过，除了降低关税之外，美国还会有其他一些收获：加拿大保留了很多针对外国投资（尤其是金融服务、能源和自然资源）的限制，并对很多生产商提供补贴（美国公司提出投诉的源头所在）。(www.daowen.com)

鉴于两国经济规模的不平衡，加拿大对此次谈判的重视程度要远远高于美国。107国会和里根政府似乎都没有意识到，加拿大政府能够提议进行协定谈判，就已经在政治上向前迈出了一大步。谈判于1986年初开始启动，不过开局不利。108美方高层并不重视此次谈判，这让加拿大谈判代表大为沮丧。美国贸易代表办公室的首席谈判代表彼得·墨菲（Peter Murphy）够不上领导层面；他只是工作层面的官员，不具备达成协定的政治权力。109

两国对协定的认识也有所不同。美国只想达成一份简单的协定来取消关税，并让加拿大减少补贴并放开外国投资。加拿大则希望达成更全面的协定来遏制贸易救济措施的使用，因为这些贸易救济措施经常会困扰加拿大出口商。加拿大方面提议协调两国的反倾销和反补贴税规则，而美国贸易代表办公室认为国会永远不会同意这样做，因而拒绝予以考虑。

在无法说服美方对美国贸易法律进行任何修改之后，加拿大谈判代表提议建立一个公正的、具有约束力的机制解决两国在贸易法律执行方面的争议。到1987年9月中的时候，美国谈判代表仍没有认真对待这一想法，这让加拿大官员沮丧不已。［劳埃德·本斯滕（Lloyd Bensten）和约翰·丹佛斯这两位很有影响力的参议员表示绝无这个可能。］加拿大方面认为，即使达不成协定，也要好过达成糟糕或有限的协定，因此准备宣布谈判失败。结束谈判的最后期限很快就要到来：要想让协定有资格接受“快速通道”审议，就必须在1987年10月3日午夜之前将协定提交至国会。9月下旬，加拿大谈判代表表示会谈正处于失败边缘，争端解决制度是一个成败在此一举的问题。这让里根政府的高层官员大感意外。

意识到谈判即将破裂，财政部长詹姆斯·贝克接手了谈判并最终挽救了两国的协定。筹款委员会贸易小组委员会主席、佛罗里达州民主党议员萨姆·吉本斯（Sam Gibbons）致电加拿大大使阿伦·戈特利布（Allan Gotlieb）并在电话中表示，由于国会不能接受反倾销和反补贴税联合规则，因此他建议设立一个特别法庭，在出现争端的时候审查两国现行贸易法律的适用情况。10虽然加拿大方面担心美国之后会加强其反倾销和反补贴税法，不过设立特别法庭的提议已经是一种让步。加拿大方面鼓励新泽西州民主党参议员比尔·布拉德利（Bill Bradley）和其他一些强烈支持两国达成协定的国会议员致电贝克，并表明他们对这一想法的支持。虽然美国贸易代表办公室表示反对，同时贝克本人最初也持怀疑态度，但他后来改变了看法，转为支持这个建议。他开始在国会争取议员对设立独立审查体系的支持，同时也推动加拿大方面就银行服务和跨境投资做出更多的让步。111

在美方保证能够达成不错的协定之后，加拿大方面回到了谈判桌，结果发现什么也没变。在必须通知国会达成协定的那天晚上，加拿大方面已经准备好宣布谈判失败。晚上9点左右，贝克冲进谈判室，把一张纸拍到桌上，喊道：“好了，给你该死的争端解决机制！”112离午夜只有10分钟的时候，协定终于完稿并被信使送往国会山，而总统的通知也赶在截止时间前一分钟送达。戈特利布大使（2006，第493页）后来说：“要不是因为贝克，协定根本不会达成。”

里根总统和马尔罗尼总理于1988年1月签署了协定，不过，在举行了大量听证会之后，协定直到1988年7月才被正式提交至国会。（政府因疏忽而没有与国会议员就谈判情况进行太多协商，日后的北美自由贸易协定再也没有重演这一错误。）在同年夏天的两党投票中，国会以压倒性多数批准了这一协定，众议院的投票结果为366票对40票，而参议院的投票结果为83票对9票。113与之形成对比的是，加拿大在这个问题上进行了激烈的公开辩论，这个问题也成为1988年大选的关键所在。最后保守党赢得大选，下议院批准了这份协定，协定于1989年1月开始生效。

《美加自由贸易协定》是历史性成就，巩固了两国的经济关系并减少了贸易摩擦。长达250页的文本共含21章及附件，内容包括10年内逐步淘汰双边贸易关税、服务贸易协定、谨慎开放投资和金融服务、设立公正的评判小组解决贸易救济方面的争议、通过限制外国对媒体和电影的投资对加拿大文化予以特别保护以及各种其他规定。不过，由于双边贸易已经相当自由，这份协定对美国整体经济的影响非常有限。

虽然这是朝着双边贸易协定迈出的重要一步，但美国并没有放弃多边体系。1986年，它成功地带领《关贸总协定》中的其他国家启动乌拉圭回合贸易谈判。这些谈判于1993年结束，第十三章将详细论述。