虽然里根政府保护了美国几个大型产业——汽车、钢铁、纺织品和服装——免受外国竞争的影响，但在很多国会议员看来，政府在应对贸易形势方面还是做得太少。政府对不断增长的贸易逆差和困难产业面临的问题漠不关心，这让众多议员感到沮丧。一些政府官员做出回应表示，贸易逆差反映了美国经济的实力，强势美元则反映了国际社会对美国经济的信心。对于国会议员来说，这种乐观解释反映了政府对自己所在各州的产业困境和选民失业的无情漠视，如果议员所在的地区正苦苦应对经济衰退和强势美元，情况则更是如此。在国会，需要针对贸易形势“做些什么”的压力主要来自中西部地区和南大西洋沿岸地区，如表12.1所示，有一半的进口敏感型就业岗位分布在这两个地区。在20世纪80年代初期和中期，这两个地区都经历了大规模的工厂关闭和数千名工人的裁员。

表12.1　按地区划分的贸易敏感型制造业就业分布，1990年

注：由于四舍五入，GDP百分比相加后可能不等于总数。
资料来源：Shelburne and Bednarzik（1993），第6—8页。

这种情况在美国之前的制造业产业带尤为严重，即从纽约州北部经宾夕法尼亚州和俄亥俄州直至伊利诺伊州这一带。如图12.6所示，这一地区是重工业生产的所在地，尤其是汽车和钢铁生产。它逐渐被人称为“锈带”，因为美国大部分“去工业化”都发生在这一带。虽然全国制造业就业人数在1969年至1996年增长了1.4％，但锈带的制造业就业人数减少了1/3。59即便在经济衰退结束且美元开始贬值之后，锈带流失的制造业就业岗位也没能重新回升，这让该地区陷入了萧条。虽然在20世纪80年代初期的大规模失业之后，锈带的失业率在五年里回到了全国平均水平，但这种调整基本上要完全归因于人口外迁，而不是因为工作岗位的迁入或劳动参与率的变化。60当然，美国仍是制成品出口大国，因此中西部地区也有重要的出口敏感型就业，但这些产业也因美元走强而受到影响。

图12.6　锈带

资料来源：达特茅斯学院Map courtesy Citrin GIS/Applied Spatial Analysis Lab，基于Brendan Jennings（2010）、Benjamin F.Lemert（1933）以及John Tully（1996）的研究。

全国纺织厂生产有2/3以上都位于南大西洋沿岸地区，该地区也深受工厂倒闭和大规模裁员的影响。在1987年至1992年，仅仅服装产业就占用了一半以上的贸易调整援助资格。不过，南部地区比中西部工业地区更轻松地化解了这种打击。由于良好的商业环境，南部地区吸引了来自中西部和其他国家的制造业投资。

因此，来自中西部工业地区和南部纺织业地区的议员要求国会和政府采取行动阻止进一步的就业损失也就是情理之中的事情。这些地区主要是民主党选区，密苏里州的理查德·戈普哈特、密歇根州的约翰·丁格尔和南卡罗来纳州的欧内斯特·霍林斯等领导人都是国会中积极发声主张制定政策减少外国竞争的议员。20世纪80年代初期的经济冲击给中西部工业地区留下了累累伤痕，该地区的国会议员直到21世纪仍对那些削减贸易壁垒的协定怀有敌意。中西部地区的工会积极推动民主党议员支持进口限制。民主党开始对贸易持怀疑态度，这标志着其传统立场出现了重大转变。

美国其他地区在20世纪80年代初也受到了影响，但这些地区并不支持进口限制。美国的粮食带——堪萨斯、内布拉斯加、艾奥瓦、南达科他和明尼苏达等农业州——仍然依赖出口。高利率和商品价格下跌给农民造成了沉重打击。最重要的是，美元走强使美国农产品价格在全球市场失去了优势。不过农业团体反对实施新的进口限制，因为它们担心自己的农产品出口将成为其他国家的第一报复对象：比如说，如果美国开始限制服装或钢材进口，那么其他国家很容易就可以将他们的小麦或大豆采购从美国转向加拿大或其他外国供给商。因此，来自中西部农业地区的共和党人，如堪萨斯州的罗伯特·多尔（Robert Dole），不仅希望通过《关贸总协定》谈判为农产品出口打开国外市场，同时还奋力与想要对外国进口关上国内市场大门的种种尝试做斗争。如果说有什么要求的话，他们想要的是出口补贴、较低利率和较弱美元，就像早些年的中西部平民主义者那样。

20世纪80年代初期的贸易困境对西部地区的影响较小。如表12.1所示，西部地区占全国制造业就业人数的18％，但占全国出口敏感型就业人数的32％，该地区面临进口直接竞争的行业则相对较少。尤其是加利福尼亚州和华盛顿州，主要以出口为导向，高科技产品的生产高度集中，如电气设备和飞机、电子产品和计算机，以及传统的木材和木制品出口。虽然对美元走强感到担忧，但加利福尼亚州的罗伯特·松井（Robert Matsui）等西部议员也倾向于反对中西部工业地区和南部纺织业地区提出的保护主义措施。

由于中西部工业地区和南部纺织业地区在当时受到贸易冲击的影响最严重，国会开始出现一种新的投票模式；在1970年对《米尔斯法案》的投票中，这种模式第一次变得明显起来（如图11.2所示）。从本质上说，贯穿美国贸易政策的历史南北分歧演变成了一种粗略的东西分歧模式。61此外，两党在贸易问题上的传统分歧是民主党支持开放贸易，共和党人支持保护主义政策，但这种模式开始反转。现在，很多民主党选区深受进口影响，而共和党选区却有望受益于开放贸易。

国会内部的分歧导致保护主义法案不太可能获得通过。（汽车自愿出口限制、钢铁自愿限制协定和服装《多种纤维协定》都是由行政部门谈判达成的，虽然国会施加了一些压力，但基本没有直接参与其中。）事实上，颇为出人意料的是，由于解决贸易形势的压力越来越大，国会在1984年颁布了一部温和的贸易法案。1984年的《贸易和关税法案》没有任何重大创新之处：法案没有设立总统贸易谈判权，但放宽了提供进口救济的法定标准，并将一个备受欢迎的想法（授权与以色列达成自由贸易协定）与不太受欢迎的计划（延期面向发展中国家的贸易优惠）结合在一起。62里根政府努力想要取消任何有可能导致针对特定产业的特定进口限制条款，如葡萄酒、铜、鞋制品和乳制品生产商。63最具争议的提案是密苏里州共和党参议员约翰·丹佛斯提出的互惠修正案，该修正案提议设立一个管理机制，如果其他国家没有向美国提供同等程度的市场准入，该机制将对来自这些国家的进口实施限制。这是一项明确针对日本的条款。在里根威胁要行使否决权之后，丹佛斯修正案被撤销，最终众议院以两党一致的压倒性多数票、参议院以全票通过了该法案。(www.daowen.com)

不过这部立法并没有正确地反映国会在贸易问题上的情绪。虽然1983年开始出现强劲的经济复苏，但随着美元继续升值、贸易逆差继续增长，国会越发警惕。国会议员，尤其是民主党人，抱怨里根政府没有采取任何措施缓解可贸易品产业的痛苦。马萨诸塞州民主党众议院议长托马斯·奥尼尔（Thomas P.O’Neill）抱怨：“里根总统似乎很愿意负责主导美国的去工业化，但我们国会不愿意。”64

当然，最根本的问题还是美元在外汇市场上的居高不下。正如丹佛斯所说：“如果美元高估带来的影响相当于25％～50％的［外国］关税，那么不管多么合理的贸易协定和不管怎样执行的贸易法律都不可能让美国人有机会在国际市场上公平竞争。这么说并不是要贬低贸易协定。相反，这是为了说明有效处理汇率问题的绝对必要性。”65然而，汇率问题不在国会的直接控制范围之内。美元升值是资本大量流入的结果，它的部分原因在于美国的货币和财政政策。国会无法直接影响货币政策，因为这是美联储的职责，同时国会又不愿意调整财政政策（如削减预算赤字）减少外国资本流入。

1984年，贸易逆差超过1000亿美元，这在当时可是一个巨大的数额，贸易压力达到顶峰，国会因而引入了600多部贸易法案。这些法案提出了各种建议，如（仿照日本）建立国际贸易和工业部、设立部门互惠要求、提供产业保护以及放松反倾销和反补贴案的要求等。66最受关注的提案来自密苏里州民主党众议员理查德·戈普哈特，该提案要求对美贸易顺差“过高”的国家和地区——即日本、中国台湾、韩国和巴西——减少其贸易顺差，否则将会面临25％的进口附加税。

虽然民主党领导人支持戈普哈特修正案，但这种支持可能只是一种战略技巧，目的是为了推动里根政府改变对贸易问题的善意忽视。里根政府在1984—1985年做出的若干决定更是让人觉得它对国会议员感受到的贸易压力漠不关心。1985年3月，在安全赢得1984年的总统大选之后，总统表示不会要求日本继续实施汽车出口限制。日本宣布它会继续执行第五年的限制，不过这一次限制是230万辆汽车这一较高水平，不过国会议员仍对政府让日本就此脱身感到不满。里根的决定促使参议院以92票对0票的投票结果通过了一份不具约束力的决议，决议谴责“日本的不公平贸易行为”，并敦促总统对日本进行报复，除非它放开市场并开始进口更多产品抵消额外的汽车出口。67得克萨斯州民主党参议员劳埃德·本斯滕（Lloyd Bensten）抱怨：“我们在打一场贸易战，而且正在输掉这场战争。”68

国际贸易委员会认定国内铜和非橡胶鞋制品生产商受到了损害，但里根总统拒绝了相关的201例外条款申请，这也让国会愤怒不已。总统就这些决定给出的理由是，进口限制会给消费者带来高昂而不合理的负担，有可能招致外国对美国的报复，使产业放慢必要的竞争调整，而且只能暂时保留住就业机会。即便如此，他的决定还是让很多议员感到懊恼。戴斯特勒（Destler，1995，第124页）指出，里根在采取行动的时候，“显然并没有意识到，如果拒绝通过已经建立的渠道向一个明显受到进口损害的行业提供救济，通过法律方案解决问题的压力必然会加大”，也就是说，选民施加的压力会转移到国会议员身上。

国会在1985年通过的唯一一部具有明显保护主义色彩的立法是限制纺织品和服装进口的法案。1985年的《纺织品和服装贸易实施法案》旨在解决《多种纤维协定》未能阻止进口增长的问题，进口量已从1980年的490万平方码涨至1984年的1020万平方码。如前所述，《多种纤维协定》是一种漏洞百出的保护形式，因为受到限制的进口可以在国家和产品类型之间转换。如本章前文所述，《詹金斯法案》（以其提议人佐治亚州民主党众议员埃德·詹金斯命名）要求将纺织品进口和服装进口分别从现有水平减少36％和20％。该法案将设立针对特定国家和产品的出口配额并对丝绸、亚麻和苎麻纤维商品实施新的限制，从而压低主要供给商（中国台湾、韩国和中国香港）的进口量。法案将以美国单方面实施的全面进口配额取代《多种纤维协定》的双边安排。法案中还有帮助鞋制产业和铜业的条款，总统此前驳回了这两个产业的进口救济申请。鞋制品进口量将持续8年被限制在国内市场份额的60％以下，此外总统还需与外国铜出口商通过谈判达成为期5年的自愿限制协定。

虽然众议院和参议院在1985年底通过了《詹金斯法案》，但国会议员知道这一行动很大程度上是象征性的，因为里根已经宣布他会否决这部法案，而他也确实这样做了。事实上，大多数民主党人并不热衷于实施进口限制。虽然承受着来自中西部工业地区和南部纺织业地区的压力，但民主党领导层认为这种公然的保护主义并非上策：这样做会违反《关贸总协定》规则并引来针对美国出口的报复措施。正如筹款委员会主席伊利诺伊州民主党人丹·罗斯滕科夫斯基（Dan Rostenkowski）所说：“有人说这是一个重大政治问题，不要被他们说服（而不再反对该法案）。糟糕的经济不会成就良好的政治。”69

国会在认识到保护主义未必是一个成功的政治策略或有吸引力的政策选择之后，开始尝试其他新的手段。一些民主党人认为，应该采取“产业政策”，即政府制定支持制造业投资的国家战略，但是政策细节尚不明确。70还有一些人推动的是全面征收进口附加税，或者类似于戈普哈特的建议，即对那些拥有大幅对美贸易顺差的国家征收更高的关税。当然，这些想法中没有一个有望成为政策：想让国会通过一部全国所有地区都满意的立法已是难上加难，更不要说得到总统的批准了。

这些提议表明国会正在想办法缓解贸易压力，因为它无法就美元走强问题采取任何直接措施。大多数议员都认识到，通过限制进口解决贸易逆差或减少外国竞争是一种高成本、低成效的办法。就连戈普哈特也承认，只有一小部分贸易逆差可以归因于对外贸易政策。虽然对那些受到进口影响的产业怀有同情，但国会一般都会避免彻底的保护主义，因为保护主义远远没有被视为理想的政策。华盛顿州民主党众议员唐·邦克（Don Bonker）指出：“我们（民主党）现在背上了保护主义这个污名，原因就在于我们与劳工的密切关系以及我们提出的国内法案。”71

因此，就像戴斯特勒（1995，第66页）指出的那样，国会并没有走向“保护主义”。戴斯特勒表示：“议员们开始公开参与贸易事务。他们以各种方式做出公开表态；他们迫使政府在国际谈判中采取更加咄咄逼人的姿态。但他们最终并没有改变美国的贸易政策，只是在其最重要的方面，即美国市场对进口商品的开放程度做出了些微改变。他们并没有帮助特定的客户强加特定的贸易限制。”俄亥俄州民主党众议员唐·皮斯（Don Pease）解释说：“我们正尝试着在里根不计成本的自由贸易政策和彻头彻尾的保护主义之间找出一条体面的路线。”72或者，正如纽约州民主党众议员托马斯·唐尼（Thomas Downey）所说：“里根没有贸易政策并不意味着我们就该有糟糕的贸易政策。”73