我们在前文已经看到，具有强大政治影响力的三大产业——汽车、钢铁和服装——都受益于行政部门与外国达成的出口限制协定。而农民则依靠政府的价格支持，免受世界商品价格波动的影响。但是，还有很多规模较小、政治影响力较弱的产业也受到了经济衰退和外国竞争加剧带来的冲击，他们又怎么办呢？他们可以做些什么来争取政府的进口救济呢？这些生产商无法争取到国会或行政部门的关注，因此他们只能求助于允许国内企业向政府请求临时进口关税的贸易法律。39

我们在第十一章中也看到了，国内公司寻求贸易保护的主要法律途径是例外条款、反倾销税和反补贴税。《1974年贸易法案》的201条例外条款本应是受到进口损害的产业接受临时外国竞争救济的主要手段。如果某一特定商品进口被判定是“造成严重损害的实质原因”，国际贸易委员会就会建议总统对所有渠道的进口征收更高的关税，然后分5年逐步降低。总统对是否给予进口救济有完全的决定权。

然而，我们也看到，在大多数例外条款案中，要么是国际贸易委员会认为进口不是造成严重损害的实质原因，要么总统拒绝提供任何救济。继1980年驳回汽车申诉之后，国际贸易委员会在1981年驳回了钓竿申诉，在1982年驳回了无内胎轮胎阀申诉，在1983年驳回了不锈钢餐具和非橡胶鞋制品申诉，在1984年驳回了金枪鱼罐头和高锰酸钾申诉，在1985年驳回了电动剃须刀、金属铸件和苹果汁申诉。里根总统确实为重型摩托车、一些钢铁制品以及木遮盖板和木头屋瓦提供了例外条款保护，但驳回了未锻造铜以及国际贸易委员会批准的另一起非橡胶鞋制品案的救济措施。有鉴于此，国内企业知道自己不大可能通过例外条款获得太多帮助，因此很少有人费力提起申诉。正如南卡罗来纳州民主党参议员弗里茨·霍林斯（Fritz Hollings）所说的那样：“傻瓜才会走201条款这条路。”40

因此，国内生产商转为采取反倾销和反补贴税措施。图12.5显示了1960年至1990年反倾销和反补贴税的申诉数量，从图中可以看出，对贸易救济的需求在20世纪80年代显著增加。从1980年至1993年，共有682例反倾销案和358例反补贴税案。其中有很多（38％的反倾销案和55％的反补贴税案）是由钢铁产业提出的，其目的或是为了迫使总统与外国出口商谈判达成自愿限制协定（在那之后申诉就会被撤销），或是为了对自愿限制协定没有涵盖的国家或产品关闭美国市场。41就反补贴税而言，提出申诉的企业必须证明外国出口享有补贴并造成实质性损害，因此企业要承担很大的举证责任。由于证明存在补贴有难度，因此除了钢铁和化学工业之外，反补贴税案的数量相对较少。只有21％的反补贴税案最终带来征收关税的结果，因为它们经常会被自愿限制协定取代，随后终止或暂缓。42

图12.5　1960—1990年的贸易救济案数量

资料来源：Baldwin（1998），表11.1—11.4

反倾销法则被默认成小型产业获得些许外国竞争救济的主要手段。提出这类申诉的主要吸引力在于，发现倾销所需的举证责任比较小，而最后征收关税的可能性又比较大。国会也修改了贸易法中的很多条款，以便推动申诉并加大最终征收进口关税的可能性。最重要的程序变化可能发生在1979年，当时倾销案的管辖权从财政部（该部门对落实法规没什么兴趣）转到了商务部（该部门支持生产商的利益）。(www.daowen.com)

反倾销程序的第一步是一家企业或一个行业协会向商务部和国际贸易委员会提出申诉，声称来自某一特定国家的进口产品售价“低于公允价值”并造成“实质性损害”。商务部负责判定是否“低于公允价值”，而国际贸易委员会负责判定是否有“实质性损害”。正常情况下，如果外国出口商在美国的售价低于其在本国市场的售价，则会被视为“倾销”（售价低于公允价值）。43商务部基本会裁定有倾销存在：自1980年至1992年，93％的案件都被发现存在倾销。商业部经常会发现大幅度倾销：1980—1984年的平均反倾销税率为26％，1985—1989年的平均反倾销税率为41％。1992年，非钢铁案件的实际平均反倾销税率为46％，钢铁案件的平均反倾销税率为27％。44

与此同时，国际贸易委员会负责判定提起申诉的行业是否因进口倾销而遭受“实质性损害”或有遭受“实质性损害”的风险，所谓“实质性损害”，指的是“并非微不足道、无关紧要、无足轻重的损害”。在做出损害裁定时，国际贸易委员会研究相关产业的产出、就业和产能利用的变化等因素。（根据法律，只考虑对国内生产商的损害，而不考虑征收额外关税有可能对消费者或其他国内产业造成的破坏或损害。）从1980年到1992年，国际贸易委员会在2/3的案件中做出了损害裁定，约40％的反倾销案件导致了征收关税的结果。45在20世纪80年代，反倾销税涵盖了一大片产品，如瑞典的订书钉、韩国和中国台湾的彩电、加拿大的覆盆子、伊朗的开心果、中国的蜡烛、哥伦比亚的鲜切花以及巴西的冷冻橙汁。不过，受到反倾销税限制的商品都是狭义界定的产品，因此这些关税涵盖的全部进口份额还不到1％。

从国内申诉人的角度看，比起例外条款，反倾销程序有数项优点。首先，倾销案中的“实质性损害”标准远远不如例外条款中的“严重损害”要求那么严格，因此国际贸易委员会更有可能做出肯定的损害裁定。反倾销程序也无须交由总统决定：如果商务部和国际贸易委员会做出认可申诉人要求的裁定，反倾销税就会自动生效而无须进一步审查。例外条款救济一般会在5年内逐步取消，与此不同，反倾销税可以无限期生效。在20世纪90年代初期，反倾销税的平均期限为7年，约有1/5的关税实施了10年或更长时间。46

然而，例外条款关税适用于所有来源的进口，而反倾销税仅适用于申诉书中指定国家的进口商品。换句话说，反倾销税是有选择性的，不能在打击目标国的同时阻止其他供给商扩大出口。这种供给转移使得反倾销税成为一种有漏洞的保护形式。比如说，在美国对日本的半导体征收反倾销税后，来自日本的进口量急剧下降，生产于是转移到中国台湾。随着中国台湾半导体出口激增，它们也同样成为反倾销税的打击对象。生产随后又转移到韩国，同样的模式在那里再次上演。最终，企业学会了提出多份申诉，将多个潜在供给源的进口全都涵盖在内。

由于反倾销行动被越来越多地用于打击进口，经济学家开始对之提出批评。行政部门坚定支持国内的申诉者，在征收此类关税的时候没有考虑下游用户产业或家庭的消费者利益。芬格（Finger，1993，第13页）认为，“虽然有着良好的公共关系方案，但反倾销就是一种普通的保护措施”，因为它的立足点是对“不公平”外国竞争的指控。1993年，美国反倾销和反补贴税行动的福利成本达到40亿美元，这是一个相当可观的数目。47虽然反倾销蔓延到其他国家之后对美国的出口产生了不利影响，但国会积极支持现有制度，因此拒不同意在多边谈判中修改这一程序。